dodis.ch/4700

Sitzungsprotokoll der schweizerischen Aufsichtskommission für die Durchführung des Abkommens von Washington1

TRAKTANDUM 4 «UNION-RÜCK»2

[…]3

Stucki: Die Commission mixte hat die Frage aufgeworfen, ob sich auch mehrheitlich fremdländisches Kapital an der «Union» beteiligen könne. Diese Frage ist sowohl von der Verrechnungsstelle wie auch von mir mit dem Direktor des Eidgenössischen Versicherungsamtes, Herrn Dr. Boss, geprüft worden.

Am 28. Mai4 hat sich Dr. Boss in einem Schreiben an mich auf den Standpunkt gestellt, dass eine schweizerische Beteiligung von 60% gewahrt werden sollte. Ich habe daraus den Schluss gezogen, dass das nationale Interesse der «Union» gemäss Art. II, lit. F, der Beilage zum Abkommen5, zu bejahen sei. Da auch die Herren Holenstein und Homberger an der letzten Sitzung6 diese Auffassung vertraten, bat ich die Verrechnungsstelle, in der Commission mixte diesen Standpunkt zu vertreten. Die Verrechnungsstelle hat nachteilige Rückwirkungen befürchtet, die eine solche Erklärung auf das Geschäft der schweizerischen Assekuranz, besonders in Amerika, haben könnte, und hat deshalb Bedenken gehabt, meine Einladung zu befolgen. Ich habe diese Befürchtungen nie geteilt, gerade weil die Amerikaner selber jeden Ausländer beim Erwerb deutscher Werte ausschliessen. Da mir Herr Direktor Boss später mitteilte, dass ich seine Meinung zu extensiv ausgelegt hätte, hielt ich den Brief der Verrechnungsstelle an die Commission mixte zurück.

Gestern hat nun die ganze Angelegenheit eine weitgehende Abklärung gefunden. Ich habe den Fall nochmals mit Herrn Dr. Boss durchbesprochen. Er hat Bedenken gehabt, weil sich im Sommer 1945 Herr Minister Sulzer scharf gegen den Ausschluss ausländischer Beteiligungen bei der Überführung deutscher Unternehmen in nicht deutsche Hände gewandt haben soll.

Für mich ist massgebend, ob sich die Bejahung des nationalen Interesses nachteilig auf die schweizerischen Rückversicherungsgesellschaften auswirken kann. Um sich über diese Frage im klaren zu sein, hat Herr Dr. Boss Herrn Generaldirektor Bebler von der Schweizerischen Rückversicherungsgesellschaft telephonisch angerufen. In meiner Gegenwart hat er zweimal die Erklärung erhalten, dass die Schweizerische Rückversicherungsgesellschaft in dieser Hinsicht nicht die geringsten Befürchtungen hege. Unter diesen Umständen betrachtet Dr. Boss eine schweizerische Mehrheit an der «Union» als im Interesse der schweizerischen Volkswirtschaft liegend. Ich habe Herrn Dr. Boss unsere Besprechung wie folgt bestätigt:

«Sie haben dargelegt, dass und warum Ihrer Ansicht nach das Kapital der reorganisierten «Union-Rück» mehrheitlich in schweizerischen Händen liegen und ausländische Beteiligungen zusammen nicht mehr als 40% ausmachen sollten. Sie haben bis jetzt gezögert, dieses Postulat als im nationalen Interesse bzw. im Interesse der schweizerischen Volkswirtschaft liegend zu bezeichnen, weil Sie befürchteten, eine solche schweizerische Stellungnahme könnte ungünstige Rückwirkungen auf die Tätigkeit der schweizerischen Assekuranz, insbesondere der Schweizerischen Rückversicherungsgesellschaft in den USA zeitigen. Sie haben hierauf in meiner Gegenwart die Frage telephonisch Herrn Generaldirektor Bebler von der Schweizerischen Rückversicherungsgesellschaft unterbreitet. Er hat Ihnen zweimal mit aller Bestimmtheit geantwortet, dass seiner Ansicht nach derartige Befürchtungen unbegründet seien. Gestützt hierauf haben Sie mir die Erklärung abgegeben, dass das Eidgenössische Versicherungsamt der Auffassung sei, es dürften im Sinne von Art. II, lit. F, der Anlage zum Abkommen von Washington im Interesse der schweizerischen Volkswirtschaft bei der Reorganisation der «Union-Rück» ausländische Interessen nur mit maximal 40% des neuen Aktienkapitals beteiligt sein. Ich habe von dieser Erklärung zuhanden der Aufsichtskommission für die Durchführung des Abkommens von Washington Kenntnis genommen.»

Nun muss ich weiter berichten, dass wir uns darüber schlüssig werden mussten, wer zu entscheiden hat, ob ein Unternehmen «im nationalen Interesse» der Schweiz liegt. Diese Frage liegt zurzeit vor dem Bundesrat. Nach dem Antrag des Politischen Departements soll jeweilen so entschieden werden, dass die zuständigen Departemente der Bundesverwaltung zuhanden der Aufsichtskommission ein Gutachten abgeben. Wenn die Aufsichtskommission und die begutachtenden Departemente gleicher Ansicht sind, so ist die Sache in Ordnung. Wenn sie indessen entgegengesetzte Auffassungen vertreten, so soll der Bundesrat entscheiden.

Im vorliegenden Falle hat das zuständige Amt das nationale Interesse bejaht. Sofern die Aufsichtskommission die gleiche Ansicht vertritt, wird der Entscheid der Commission mixte mitgeteilt, ohne dass mit ihr darüber diskutiert wird. Ist die Aufsichtskommission nicht der gleichen Ansicht, so hätte der Bundesrat zu entscheiden. Ich stelle nun den Antrag, dass wir erklären, es liege im schweizerischen volkswirtschaftlichen Interesse, dass die ausländische Beteiligung an der «Union» 40% nicht übersteigt.

Homberger: Wir kommen hier auf eine Frage, die allgemeine Bedeutung hat und über den Fall «Union» hinausgeht. Das vom Vorsitzenden vorgeschlagene Verfahren ist angesichts der grossen Bedeutung der Frage gerechtfertigt.

Was die Union-Rück anbetrifft, haben wir nun über einen neuen Aspekt zu entscheiden, der bis jetzt noch nicht zur Diskussion stand. Bis heute diskutierten wir nur über den Reorganisationsplan, ohne das Problem des nationalen Interesses zu berühren. Wenn die Commission mixte unseren Vorschlag angenommen hätte, so wäre die Umwandlung meines Erachtens befriedigend gewesen. Nun ist aber für uns ganz neu, dass in der Commission mixte die Frage gestellt worden ist, ob sich auch eine ausländische Gruppe mehrheitlich an der «Union» beteiligen könne. Steckt ein Plan dahinter? Wollen die Amerikaner nur erfahren, wie wir über diese Frage denken oder haben sie Interessenten, die bereit wären, das Aktienkapital der «Union» zu 100% zu übernehmen? Wenn ich richtig unterrichtet bin, hat die von den Amerikanern gestellte Frage einen konkreten Hintergrund. Es bestehen offenbar gewisse Absichten hinsichtlich der Aussenposten der Münchner Rück. Das schafft eine ganz neue Situation. Können und sollen wir das nationale Interesse an der «Union» gemäss Art. II, lit. F, der Beilage zum Abkommen bejahen? Die Verrechnungsstelle äussert gewisse Bedenken. Über das Ergebnis der telephonischen Anfrage bei Herrn Generaldirektor Bebler sowie die daraus gezogenen Konklusionen bin ich sehr überrascht. Ich frage mich, ob nicht ein Missverständnis vorliegt, da doch gerade die schweizerische Assekuranz grosse Interessen in Amerika besitzt. Tatsache ist, dass die «Union» unter deutscher Ägide gegründet und geführt wurde. Das war bekannt. Es ist an sich nicht ganz verständlich, weshalb die «Union-Rück» nun plötzlich ein nationales Interesse verkörpern soll. Wo liegt in diesem Fall das nationale Interesse? Vom wirtschaftlichen Standpunkt aus wäre es vielleicht wünschbar, wenn neben der Schweizerischen Rückversicherungsgesellschaft noch ein Konkurrenzunternehmen vorhanden wäre. Dabei wäre es aber gleichgültig, ob dieser Konkurrent schweizerisch oder amerikanisch beherrscht ist.

Zwischen der «Wünschbarkeit» und der Bejahung des nationalen Interesses scheint mir jedoch ein sehr grosser Unterschied zu bestehen. Ich würde gerne vernehmen, worin Herr Dr. Boss das nationale Interesse erblickt. Bei anderen Objekten, die z. B. im Zusammenhang mit der Landesverteidigung stehen, kann man vielleicht das nationale Interesse anerkennen. Wenn wir aber dieses Interesse bei einer Versicherungsgesellschaft anrufen wollen, dann müssen wir bedenken, dass es kaum eine andere Gruppe gibt, die so stark international orientiert ist wie die Assekuranz. Sie ist eine Exportbranche mit grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung. Wenn ich an diese Internationalität denke, dann frage ich mich, ob es vom Standpunkt der Assekuranz klug ist, wenn wir eine solche Stellung einnehmen, falls sich die Amerikaner wirklich für die Übernahme der Aktienmehrheit interessieren. Wir stehen vor der grossen Frage, ob wir Art. II, lit. F., der Beilage zum Abkommen anrufen wollen oder nicht. Ich habe die allerschwersten Bedenken. Ich bin deshalb der Ansicht, dass wir grundsätzlich die Assekuranz anfragen und uns nicht nur auf eine telephonische Auskunft stützen sollten. Ich könnte das nationale Interesse nicht bejahen, solange ich nicht substantielle Momente kenne, die dafür sprechen. Meines Erachtens könnte auch die Meinung der für diese Frage zuständigen Departemente eingeholt werden.

Wie wäre es, wenn man im Sinne von Art. II, lit. F., nur auf das höchste Angebot abstellen würde? Es käme dann zu einer Konkurrenz, wobei eben dem Meistbietenden die «Union» überlassen würde.

Stucki: Das Votum von Herrn Homberger veranlasst mich zu zusätzlichen Bemerkungen.

1. Ich habe mich, gestützt auf Erklärungen der Verrechnungsstelle, des Eidgenössischen Versicherungsamtes und einiger Herren unter Ihnen, davon leiten lassen, dass die Umwandlung vor dem Herbst durchgeführt sein sollte, wenn nicht wertvolle Teile der Vermögenssubstanz der «Union» verloren gehen sollen.

2. Die Franzosen wie die Engländer haben sich an dieser Frage desinteressiert. Wir stehen nur noch den Amerikanern gegenüber. Unser Standpunkt ist noch lange nicht so restriktiv wie der amerikanische, indem wir doch 40% ausländisches Kapital zulassen wollen. Ich bin deshalb der Meinung, dass wir keinen Grund haben, ängstlich zu sein. Allgemein vertrete ich indessen die Auffassung von Herrn Homberger.

3. Direktor Boss erklärte mir, dass jede Versicherungsgesellschaft auf dem Briefkopf die Aufschrift trage, dass sie vom schweizerischen Bundesrat konzessioniert sei. Auf Grund dieser Konzession würden die Versicherungsunternehmen im Ausland ein grosses Ansehen geniessen. Es liege nun nicht im schweizerischen Interesse, wenn eine kapitalmässig ausländische Gesellschaft mittels dieses Konzessionsvermerks den Anschein erwecke, als ob es sich um eine wirtschaftlich schweizerische Gesellschaft handle. Wir sollten heute die Gelegenheit benützen, überall dort, wo es möglich ist, solche Unternehmen in mehrheitlich schweizerische Hände überzuführen. Herr Direktor Boss erwähnte noch, dass keine gesetzlichen Bestimmungen bestehen, die eine mehrheitlich ausländische Beteiligung am Aktienkapital verbieten. Am liebsten wäre Herrn Boss, wenn ihm die Interessenten bekanntgegeben würden, damit er dann die Bedingungen stellen könnte.

Im übrigen handelt es sich hier nicht um ein «nationales Interesse», sondern um ein «Interesse der schweizerischen Volkswirtschaft».

Ich bin der Auffassung, wir sollten der Commission mixte mitteilen, dass eine mehrheitliche schweizerische Beteiligung an der «Union» vorhanden sein müsse, damit die Konzession erteilt werde. Wenn Sie diesen Standpunkt nicht vertreten, so kommt nur noch der Zuschlag an den Meistbietenden in Frage.

Es ist indessen nicht möglich, dass wir zuerst die Offerte erwarten und erst hernach entscheiden. Das wäre ein viel grösserer Affront gegenüber den Alliierten. Deshalb sollte diese Frage jetzt entschieden werden. Die Bedenken von Herrn Boss, dass der Fall «Union» möglicherweise nachteilige Rückwirkungen auf die schweizerische Assekuranz haben könnte, sind seit gestern, gestützt auf die Äusserungen von Generaldirektor Bebler, beseitigt.

Schwab: Die Amerikaner verlangten seinerzeit eine Liste der im nationalen Interesse der Schweiz liegenden deutsch-beherrschten Betriebe. Wir erklärten, dass der Bundesrat zu entscheiden habe, welche Gesellschaften im schweizerischen volkswirtschaftlichen Interesse liegen. Aus den Äusserungen der Amerikaner habe ich den Eindruck erhalten, dass sich eine amerikanische Gesellschaft mehrheitlich oder zu 100% an der «Union» beteiligen möchte. Die Amerikaner fragten, wie es komme, dass ein bis heute deutsches Unternehmen nun plötzlich im nationalen Interesse der Schweiz liegen sollte. Als ich das Schreiben vom Vorsitzenden erhielt, habe ich ihm gegenüber meine Bedenken geäussert. Ich bin über die Äusserungen von Herrn Direktor Boss sehr erstaunt, denn in seinem Brief vom 14. Juni7 schreibt er unter anderem folgendes:

«Über die historische Entwicklung der von mir bisher vertretenen Auffassung darf ich wohl auf mein Schreiben an Sie vom 28. Mai 1947 verweisen. Daraus geht hervor, dass ich die Forderung auf eine mehrheitlich schweizerische Beteiligung an der ‹Union› nur unter der Voraussetzung gestellt habe, dass die ‹Union› selbst künftig als eine effektiv schweizerische Unternehmung gelten wolle. Ich habe dazu allerdings bemerkt, dass auch ich vom technischen und insbesondere geschäftspolitischen Standpunkt aus die effektive Schweizereigenschaft der ‹Union› für ihren zukünftigen Geschäftserfolg unbedingt für wünschbar, ja sogar erforderlich halte.»

Herr Boss betrachtet es nur vom geschäftspolitischen Standpunkt aus als begrüssenswert, wenn die Aktienmehrheit in schweizerische Hände gelangt. Ich bin weitgehend der Auffassung von Herrn Homberger. In bezug auf Art. II, lit. F, hatte ich immer den Eindruck, dass es sich nur um sehr wenige Betriebe handeln könne, z. B. Dornier-Werke. Die «Universale»8 ist ein ganz ähnlich gelagerter Fall. Wo sollen wir die Grenze ziehen? Für die Beurteilung dieser Frage kann meines Erachtens das Versicherungsamt nicht allein zuständig sein. In dieser Frage sollte der Bundesrat, der seine Kompetenz der Aufsichtskommission delegieren kann, das letzte Wort sprechen.

Holenstein: In materieller Hinsicht habe ich das letzte Mal erklärt, dass die «Union» in unabhängig schweizerischen Besitz überführt werden sollte. Die Bedenken von Herrn Homberger in bezug auf die Konkurrenz kann ich nicht als durchschlagend betrachten. Auch wenn die «Union» in schweizerischen Besitz übergeht, spielt die Konkurrenz. Ob aus der Tatsache, dass die zuständige Stelle das volkswirtschaftliche Interesse in die Waagschale wirft, die schweizerische Assekuranz im Ausland Schaden nimmt, vermag ich nicht zu beurteilen. Die Versicherungskreise müssen darüber entscheiden.

Zum formellen, allgemeinen Problem habe ich folgendes zu bemerken: Wenn nach Art. II, lit. F, der Beilage das nationale Interesse angerufen wird, so muss meines Erachtens eine Stelle entscheiden, die ausserhalb von uns liegt. Statt der Aufsichtskommission sollte der Gesamtbundesrat entscheiden. Im Falle «Union» wäre wohl noch eine Vernehmlassung des Justiz- und Polizeidepartements und allenfalls des Volkswirtschaftsdepartements einzuholen.

Stucki: Wir würden damit vor einem negativen Kompetenzkonflikt stehen. Der Bundesrat würde sagen, dass gerade auch für diese Fragen die Aufsichtskommission bestellt und entsprechend zusammengesetzt worden sei. Herr BundesratStämpfli ist bestimmt dieser Auffassung, Herr BundesratPetitpierre ebenfalls. Betrachten wir die Angelegenheit einmal vom praktischen Standpunkt aus. Ich kenne sowohl das Volkswirtschafts- wie das Politische Departement. In keinem dieser Departemente würde die Frage einer so gewissenhaften Prüfung unterzogen, wie wir sie hier vornehmen. Der Vorschlag an den Bundesrat lautet so, dass effektiv der Entscheid bei der Aufsichtskommission liegen soll, und der Bundesrat nur zu entscheiden hat, wenn Meinungsverschiedenheiten zwischen der Aufsichtskommission und den zuständigen Departementen auftreten.

Renold: Ich teile diese Auffassung betreffend die Frage der Zuständigkeit. Der Fall «Union» scheint mir noch nicht reif zu sein. Mich hat die Antwort von Herrn Boss ebenfalls überrascht. Es wäre zweckmässig, wenn noch weitere Kreise der Assekuranz um ihre Meinung befragt würden. Es liegt auch im allgemeinen schweizerischen volkswirtschaftlichen Interesse, dass unsere Assekuranz im Ausland Geschäfte tätigen kann. Das Argument von Herrn Direktor Boss, dass die Versicherungsgesellschaften auf dem Briefkopf den Vermerk tragen, sie seien vom schweizerischen Bundesrat konzessioniert, scheint mir nicht stichhaltig. Dieser Grundsatz ist im Versicherungsgesetz verankert. Wenn wir zu weit gehen, befürchte ich, dass die heutigen Schwierigkeiten der schweizerischen Versicherungsgesellschaften noch grösser werden könnten. Ich würde es gerne sehen, wenn der Kreis, der diese Frage zu begutachten hat, möglichst gross gezogen wird, da es sich um einen grundsätzlichen Entscheid handelt.

Pedrini: Es scheint mir auch, dass der Entscheid in bezug auf das nationale Interesse in den Kompetenzbereich der Aufsichtskommission fällt. Ich stimme diesem Vorschlag zu.

In der Beilage zum Abkommen Art. II, lit. F, stehen die drei Elemente nationales Interesse, höchstes Angebot und Handelsfreiheit auf gleicher Stufe. Im vorliegenden Fall könnte man sich auf den Standpunkt stellen, dass das höchste Angebot massgebend sein soll. Meines Erachtens kann man nur in ganz besonderen Ausnahmefällen das nationale Interesse anrufen. Es ist nicht der Sinn des Abkommens, diese Bestimmung zu verallgemeinern. Ich schliesse mich deshalb der Auffassung von Herrn Homberger an. Es wäre schwierig, den Amerikanern zu erklären, warum ausgerechnet die «Union» als im nationalen Interesse der Schweiz liegend bezeichnet werden soll. Die allfälligen nachteiligen Rückwirkungen auf die schweizerische Assekuranz sind noch zu wenig gründlich abgeklärt. Die Amerikaner könnten, meines Erachtens mit Recht, zu Gegenmassnahmen im Sinne ihres nationalen Interesses greifen. Ich zögere deshalb, hier das nationale Interesse anzuerkennen. Es wird sicher Fälle geben, wo wir Art. II, lit. F, unbedingt anrufen müssen. Gegenüber ausländischen Versicherungsgesellschaften ist das Versicherungsamt sehr streng. Es müsste seine Massstäbe auch gegenüber einem allfälligen ausländischen Erwerber der «Union» anwenden. Eine amerikanische Mehrheitsbeteiligung an der «Union-Rück» wird den übrigen schweizerischen Gesellschaften nicht Schaden bringen.

Speiser: Als der Fall «Union» zum ersten Mal in der Commission mixte zur Sprache kam, machte der amerikanische Vertreter Conover auf die grossen Interessen der schweizerischen Rück in den USA aufmerksam9.

Stucki: Wie ich schon erwähnte, lassen die Amerikaner bei der Übernahme deutscher Objekte überhaupt keine ausländische Beteiligung zu. Wir sollten deshalb nicht aus Angst vor allfälligen nachteiligen Rückwirkungen auf die Anerkennung des nationalen Interesses verzichten, auch wenn bloss «Wünschbarkeit» vorliegt. Die Lage wäre vollkommen anders, wenn die Anfrage von den Engländern oder Franzosen gekommen wäre. Für die «Universale» würde selbstverständlich der gleiche Entscheid gelten. Wir haben eben unsere Erfahrungen mit schweizerisch «getarnten», ausländischen Gesellschaften gemacht und möchten nun die Gelegenheit benützen, vorzubeugen.

Es sind im ganzen höchstens sieben bis acht Unternehmungen, die wir als im nationalen Interesse der Schweiz liegend bezeichnen. Nur in diesen sieben bis acht Fällen beanspruchen wir die Aktienmehrheit.

Wir haben uns über zwei Dinge zu entscheiden: Einmal hat Herr Holenstein die Kompetenz der Aufsichtskommission für die Anrufung von Art. II, lit. F. ablehnen wollen. Ich bin der Auffassung, wie ich sie hier dargelegt habe.

Homberger: Die vorgesehene Prozedur scheint mir zweckmässig. Die ausschliessliche Kompetenz der Aufsichtskommission wäre auch nicht richtig. Ich würde dem Vorschlag des Vorsitzenden zustimmen.

Holenstein: Ich kann mich damit auch einverstanden erklären, wenn wir von der Meinungsäusserung der zuständigen Departemente Kenntnis erhalten.

Stucki: Das ist selbstverständlich (verliest einen Passus aus dem Antrag an den Bundesrat).

Schwab: Soll die Verrechnungsstelle oder die Aufsichtskommission den Entscheid der Commission mixte zustellen?

Stucki: Gegen aussen tritt nur die Verrechnungsstelle auf. Gegen ihren Entscheid kann der Rekurs ergriffen werden.

Ott: Hat die Rekurskommission auch über Entscheide, die der Bundesrat gefällt hat, zu urteilen?

Stucki: Sofern der Bundesrat erklärt, es handle sich um einen Regierungsentscheid, könnte nur ein internationales Schiedsgericht angerufen werden. Bei der vorgeschlagenen Lösung wird indessen der Bundesrat seinen Entscheid der Verrechnungsstelle bekanntgeben. Diese Stelle wird ihn als ihren Entscheid der Commission mixte zustellen.

Was die konkrete Frage nach dem Vorhandensein eines nationalen Interesses an einer schweizerischen Mehrheitsbeteiligung an der Union-Rück betrifft, will die Mehrheit der Aufsichtskommission heute die Verantwortung nicht übernehmen. Ich werde Herrn Boss ersuchen, einen Entscheid des Justiz- und Polizeidepartements zu provozieren. Es stellt sich gleichzeitig die Frage, ob auch das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement begrüsst werden soll.

Schwab: Man würde mit Vorteil den Versicherungsverband konsultieren.

Ott: Wir haben die Frist zur Einreichung der Offerten bis zum 31. Juli festgesetzt. Die Alliierten wollen nun zuerst die Frage betreffend das nationale Interesse abgeklärt wissen. Wir müssen ihnen bald unseren Entscheid mitteilen können.

Homberger: Es ist richtig, dass wir uns in Zeitnot befinden. Ich möchte aber in diesem Falle trotzdem nicht Stellung nehmen, ohne die Ansicht der interessierten Kreise zu kennen. Zu dem von Herrn Boss als Grund für das nationale Interesse genannten Konzessionsvermerk wäre noch zu sagen, dass gerade bei einer Rückversicherungsgesellschaft, die sich an Fachleute wendet, niemand getäuscht werden kann. Um Zeit zu gewinnen, könnte die Verrechnungsstelle in Verbindung mit der Assekuranz die Frage der Rückwirkung abklären, für den Fall, dass die «Union» als im nationalen Interesse liegend bezeichnet wird.

Stucki: Für mich ist die Zeitfrage auch ausschlaggebend. Ich könnte mich mit diesem Vorgehen einverstanden erklären unter der Voraussetzung, dass Herr Direktor Boss den Besprechungen beiwohnt.

Die Aufsichtskommission ist mit diesem abgekürzten Verfahren einverstanden.