dodis.ch/45001

CONSEIL FÉDÉRAL
Procès-verbal de la séance du 24 octobre 19241

Zonenfrage

Der Vorsteher des politischen Departementes teilt mit, er habe nach der letzten Beratung über die Zonenfrage am Nachmittag des 21. Oktober Herrn Logoz2 Weisungen im Sinne der damaligen Beschlüsse erteilt und beigefügt, wenn Herr Logoz auf grosse Schwierigkeiten stossen sollte, so möge er nach Bern kommen und neue Weisungen holen. Herr Logoz ist nun gestern in Bern eingetroffen und bereit dem Rat Auskunft über den Stand der Angelegenheit zu geben.

Der Rat beschliesst, Herrn Logoz anzuhören.

Herr Logoz bemerkt einleitend, die Verhandlungen seien nunmehr an einem kritischen Punkt angelangt. Die savoyardischen Parlamentarier seien während der ganzen Zeit der letzten Besprechungen mit dem französischen Aussenministerium in engster Fühlung geblieben. Der Senator David habe nicht einmal die Rechtsfrage einem Schiedsspruch unterwerfen wollen, und überdies verlangten die Leute ein Sondergericht und lehnten den ständigen internationalen Gerichtshof im Haag als Schiedsinstanz ab. Bei dieser Sachlage und da der Ministerpräsident den Widerstand gegen das Schiedsabkommen im Parlament möglichst zu dämpfen bestrebt sein müsse, habe der französische Sachverständige einen schwierigen Stand gehabt. Anzuerkennen sei, dass er durchaus ehrlich und redlich verhandelt habe. Es sei schon sehr schwer gewesen, die grundsätzliche Zustimmung der savoyardischen Parlamentarier zu dem Schiedsabkommensentwurf Fromageot vom 20. Oktober zu erlangen.

In der letzten Besprechung, die am 22. ds. Mts. stattfand, hat nun Fromageot erklärt, er habe Weisung, den Text vom 20. Oktober anzunehmen und zwar unter Bezeichnung des ständigen internationalen Gerichtshofes im Haag als Schiedsinstanz, aber unter der formellen Bedingung, dass an diesem Text im übrigen nichts mehr geändert werde; die Stunde des Marktens sei nun vorüber.

Dass Frankreich nun in der Frage der Schiedsinstanz sich dem Standpunkt und Begehren der Schweiz anschliesst, ist zweifellos ein Erfolg.

Die Frage, ob der Entwurf vom 20. Oktober ehrlich und redlich sei, ob er die Rechtsfrage unzweideutig stelle und das Gesamturteil nicht etwa zu Gunsten einer Partei vorwegnehme, ist nach der Auffassung des Redners zu bejahen.

Was zunächst Art. 2, Abs. I3, anbelangt, so ist durch seine Fassung der Schiedsinstanz für die Regelung des neuen Regimes volle Freiheit gegeben. Die Schiedsinstanz kann, auch wenn sie in der Rechtsfrage zu Gunsten der Schweiz entschieden hat, in voller Freiheit für die Zukunft das anordnen, was ihr richtig scheint. Wenn die Schweiz auf ihr gutes Recht baut und zum ständigen internationalen Gerichtshof im Haag Vertrauen hat, so hat sie keinen Grund, die Freiheit der Schiedsinstanz in dieser Hinsicht einzuschränken und wird somit dieser Regelung zustimmen können.

Die Wendung «en tenant compte des circonstances actuelles» ist nicht als Hinweis auf die Verlegung der französischen Zollinie an die politische Grenze aufzufassen und gemeint; vielmehr weist sie auf Art. 435, Abs. 2, des Versailler Vertrages hin, wo gesagt ist, dass die Bestimmungen der frühem Verträge usw. über die Freizonen von Hochsavoyen und der Landschaft Gex «ne correspondent plus aux circonstances actuelles». Die Wendung bezieht sich also auf den Stand der Dinge, wie er zur Zeit des Abschlusses des Friedensvertrages war und hat daher nichts Bedenkliches.

Die Wendung «l’ensemble des questions» soll die Freiheit der Schiedsinstanz insofern erweitern als sie bei der Regelung des neuen Regimes nicht nur die Verhältnisse der kleinen Zonen, sondern auch die Aufhebung der grossen Zonen soll berücksichtigen dürfen. Es liegt in dieser Wendung das Zugeständnis Frankreichs, die Schweiz könne auch einen Ersatz für das Verschwinden der grossen Zonen verlangen, die durch diese Wendung gewissermassen internationalisiert wird. Diese Wendung gewährt der Schweiz eine Art Rückversicherung für den Fall, dass sie den Streit um die kleinen Zonen verlieren sollte. Hierüber kann sich die Schweiz sicherlich nicht beklagen.

Die Annehmbarkeit von Abs. 2 des Art. 24 ist vom Bundesrat schon festgestellt worden.

Das in letzter Stunde von Frankreich erlangte Zugeständnis in Art. 1, Abs. 2, wonach zwischen dem Entscheid der Schiedsinstanz über die Rechtsfrage und der allfälligen Neuregelung des Regimes durch Schiedsspruch den Parteien eine Frist eingeräumt wird zu gütlicher Verständigung, entspricht völlig den Absichten des Bundesrates.

Damit all dies in Wirksamkeit treten kann, ist es aber vor allem wichtig, die Rechtsfrage in Art. 15 unzweideutig zu fassen. Hier will Logoz noch folgendes zu erreichen suchen:

Abs. 1. a. Streichung des Wortes «seulement». EsistindenTexthineingekommen, weil die savoyardischen Parlamentarier ursprünglich der Meinung waren «a abrogé» und «a pour but d’abroger» bedeute eigentlich dasselbe. Nachdem Fromageot ihnen den Unterschied der beiden Wendungen (Gegenwart, Zukunft) klargemacht hatte, schlug er vor, um diesen Unterschied zu verdeutlichen, das Wort «seulement» vor «pour but» einzusetzen. Er bezweckte damit nicht, die dritte Möglichkeit: Aufrechterhaltung der kleinen Zonen, der Schiedsinstanz zu unterschlagen; es ist aber zuzugeben, dass die Einschiebung dieses Wortes diesen Verdacht aufkommen lässt und die Streitlage verdunkeln könnte. Daher sollte das Wort «seulement» aus der Fassung verschwinden. Sollte dies nicht möglich sein, so wäre, nach einem Vorschlag Fromageots, in einem bei der Unterzeichnung des Schiedsabkommens auszuwechselnden Begleitschreiben eine Erklärung über diesen Punkt festzulegen, wonach dem Wort «seulement» nicht die Bedeutung beizumessen ist, dass die Frage der Aufrechterhaltung der kleinen Zonen dem Schiedsspruch entzogen wäre.

b. Was die Wendung «en tenant compte, notamment, de l’établissement des douanes fédérales en 1849» anbelangt, so hat sich Fromageot bereit erklärt, hiefür noch eine neue Fassung zu suchen. Die vom Bundesrat in der letzten Beratung über das Schiedsabkommen gegen diesen Zusatz erhobenen Einwände sind berechtigt und deshalb will Logoz versuchen, eine Abschwächung dieser Wendung zu erreichen, vielleicht in folgender Weise «en tenant compte de tout fait antérieur au Traité de Versailles, tel que l’établissement des douanes fédérales en 1849, et jugé pertinent par la Cour».

Abs.2. c. Bis anhin hat sich das französische Aussenministerium der Aufnahme einer Bestimmung in das Schiedsabkommen, wonach den Parteien vor oder während der Verständigungsfrist vom Ergebnis der Beratung der Schiedsinstanz über die Rechtsfrage Kenntnis gegeben werden soll, durchaus widersetzt. Fromageot hat nun versprochen, in dieser Sache nochmals beim Aussenministerium und wenn nötig beim Ministerpräsidenten vorstellig zu werden. Es ist also zu hoffen, dass die Aufnahme einer solchen Bestimmung in das Schiedsabkommen erreicht werde; sollte dies nicht gelingen, so müsste in dem in Aussicht genommenen Begleitschreiben (s. unter a. hievor) gesagt werden, dass die Parteien einen Anspruch darauf haben, von der Schiedsinstanz Auskunft über das Ergebnis der Beratung über die Rechtsfrage zu erhalten.

Die ebengenannten drei Punkte sind derart, dass Frankreich es ihretwegen nicht zum völligen Bruch kommen lassen kann. Anderseits käme die Schweiz, wenn sie ohne guten Grund die Verhandlungen über das Schiedsabkommen zum Scheitern brächte, in eine schlimme Lage. Ganz abgesehen von der damit verknüpften Minderung ihres Ansehens in der öffentlichen Meinung der ganzen Welt, müsste die schweizerische Regierung alsdann unter dem Druck der öffentlichen Meinung in der Schweiz die Angelegenheit vor den Völkerbund bringen, wobei ihre Stellung sicherlich nicht besser wäre als vor der politischen Einflüssen weit weniger zugänglichen Schiedsinstanz des ständigen internationalen Gerichtshofes im Haag.

Logoz stellt den Antrag, ihn zu beauftragen, die von ihm hervorgehobenen drei Fragen zu Art. 1 (vgl. oben a, b & c) in der von ihm vorgeschlagenen Weise zur Lösung zu bringen, im übrigen aber das Schiedsabkommen nach dem Entwurf von 20. Oktober anzunehmen. Der Präsident verdankt Logoz seine bisherige Tätigkeit und seine heutige Berichterstattung. Auf eine Zwischenfrage des Vizepräsidenten erklärt Logoz, dass nach seiner Meinung vor dem Spruch der Schiedsinstanz eine Einigung mit Frankreich nur möglich sei auf der Grundlage der französischen Zollinie an der politischen Grenze. Vizepräsident Musy ist damit einverstanden, dass Logoz alles ihm Mögliche tue, um die drei erwähnten Fragen zu einer für die Schweiz günstigen Lösung zu bringen, was allerdings nicht leicht sein werde; er ist aber der Meinung, dass es die Schweiz, auch wenn dies nicht zu erreichen wäre, deshalb nicht zum Bruch kommen lassen dürfe. BR. Motta stellt fest, dass in bezug auf das Schiedsabkommen von Frankreich mehr erreicht worden sei, als noch vor wenigen Monaten zu erhoffen war. Nach dem jetzigen Entwurf kann der Gerichtshof im Haag in voller Freiheit über die Grundfrage entscheiden. Ist die Schweiz in dieser Frage im Recht, so wird ihr ihr Recht werden, trifft dies nicht zu, so eben, weil sie im Unrecht ist. Wie auch der Entscheid in der Rechtsfrage lauten möge, so wird auch die Öffentlichkeit zugeben müssen, dass der Bundesrat sein Möglichstes getan hat, um den Standpunkt der Schweiz zu wahren. Auch er ist der Meinung, es müsse die grösste Anstrengung gemacht werden, um in der Frage des Wortes «seulement» eine annehmbare Lösung, wenn immer möglich die Streichung, zu erlangen. Die Erwähnung der Einrichtung der eidgen. Zollämter an der Grenze im Jahr 1849 verliert in der von Logoz in Aussicht genommenen neuen Wendung ihr Gift. Diese Wendung erschiene daher annehmbar. Ausserordentlich wichtig ist es zu erlangen, dass die Parteien vor Aufnahme neuer Verhandlungen zwecks gütlicher Verständigung über das neue Regime in schicklicher Weise Kenntnis von der Meinung der Schiedsinstanz über die Rechtsfrage erhalten. Bezöge sich die Wendung «en tenant compte des circonstances actuelles» in Art. 2, Abs. 1, auf die Vorschiebung der französischen Zollgrenze, so hätte die Aufwerfung der Rechtsfrage in Art. 1 eigentlich gar keinen Sinn. Die von Logoz gegebene Deutung dieser Wendung erscheint daher als zutreffend. Der Redner empfiehlt persönlich die Annahme der Anträge Logoz. BR. Schulthess dringt, wenn immer möglich, auf die Streichung des Wortes «seulement» in Art. 1, Abs. 1. Einer Auslegung des unerwünschten Wortes in einem Begleitbrief sei eine klare Vertragsbestimmung ohne dieses Wort weit vorzuziehen; denn abgesehen davon, dass eine Häufung der Rechtsquellen in internationalen Dingen an sich nachteilig sei, werde sich das Volk in dem zu gewärtigenden Kampf um die Annahme des Schiedsabkommens an den Wortlaut des Abkommens halten und niemand werde Wert auf den Begleitbrief legen. Wichtiger aber noch sei es, die Wendung «en tenant compte, notamment, de l’établissement des douanes fédérales en 1849» aus dem Abkommen zu entfernen. Das ist psychologisch für die Annahme des Schiedsabkommens von der grössten Wichtigkeit. Die alten Verträge legen der Schweiz keinerlei Verpflichtung hinsichtlich ihrer Zollinie auf und Frankreich hat jedenfalls seit 1849 durch Verjährung jeden Anspruch auf eine Änderung des bestehenden Zustandes verloren. Es geht daher nicht an, in das Schiedsabkommen eine Wendung aufzunehmen, die diese Frage nicht nur aufwirft und dem Gericht zur freien Würdigung zuweist, sondern den Anschein erweckt als würde der Entscheid hierüber vorweggenommen. Die Wendung muss also gestrichen werden, sonst gefährdet sie die Annahme des Abkommens durch das Volk aufs Schwerste. Hier wäre es nun am Platze zu streichen und dafür im Begleitschreiben zu erklären, die Schweiz habe natürlich nichts dagegen, dass Frankreich im Schiedsverfahren auch dieses Argument geltend mache, das nach der schweizerischen Auffassung keine Bedeutung habe. Herr Logoz müsse daher die Streichung dieser Wendung als conditio sine qua non geltend machen.

Art. 2, Abs. 2, überlässt die Bestimmung der Mengen der allfällig zu herabgesetzten Zollansätzen oder zollfrei einzulassenden Waren der Verständigung unter den Parteien und stelle deshalb eine hinkende Lösung dar. Aber das ist am Ende kein Unglück. Allerdings werden die Ansprüche Frankreichs, wenn auch ein Ausgleich für die grosse Zone in Betracht fallen soll, gross sein.

Der Redner betont sodann noch, dass die endgültige Erledigung aller Abmachungen, die mit diesem Schiedsspruch Zusammenhängen, in die Zuständigkeit der Bundesversammlung gestellt werden muss. Sonst kommt man zu keinem Ende. Zu prüfen wäre also, ob in das Abkommen eine dahinzielende Bestimmung aufgenommen werden sollte, oder ob diese Frage im Bundesbeschluss betr. Genehmigung des Schiedsabkommens zu regeln sein wird.

BR. Häberlin ist ebenfalls der Meinung, Logoz sei anzuweisen, auf der Streichung der Wendung «en tenant... douanes fédérales en 1849» in Art. 1, Abs. 1, unweigerlich, selbst auf die Gefahr eines Bruches hin, zu beharren.

Das Schiedsabkommen muss vors Volk gebracht und bei der Feststellung dieser Vorlage muss die endgültige Zuständigkeit der Bundesversammlung für die Genehmigung der im Zusammenhang mit dem Schiedsabkommen allenfalls abzuschliessenden Vereinbarungen geregelt werden.

Der Redner ist der Meinung, Frankreich sollte eigentlich zur Streichung des Wortes «seulement» eher Hand bieten als zu einer Protokollerklärung in einem Begleitschreiben; er würde sich aber auch mit einer solchen begnügen. Die von Logoz gegebene Auslegung der Wendung von den «circonstances actuelles» in Art. 2, Abs. 1, scheint einleuchtend.

Dagegen muss darauf gedrungen werden, dass der Vorentscheid über die Rechtsfrage den Parteien so mitgeteilt wird, dass sie davon Gebrauch machen können, wenn schon das nicht als Schlussentscheid der Schiedsinstanz anzusehen ist. Für die Schweiz ist es so wohl mit Rücksicht auf die öffentliche Meinung als auf die neuen Verhandlungen mit Frankreich von höchster Bedeutung, um den Vorentscheid der Schiedsinstanz deutlich Bescheid zu wissen.

Der Präsident legt grosses Gewicht auf die Streichung des Wortes «seulement». Ist es unwesentlich, so kann Frankreich gegen die Streichung nichts einwenden, ist es aber nicht so unschuldig, so haben wir um so mehr Grund die Streichung zu verlangen. Die von Logoz vorgeschlagene Formel betr. die Einrichtung der eidgenössischen Zollinie im Jahr 1849 ist annehmbar.

Das Volk muss über das Schiedsabkommen entscheiden, aber es muss gleichzeitig der Bundesversammlung das Recht einräumen, was nachher kommt, endgültig zu genehmigen. Das muss im Bundesbeschluss über das Schiedsabkommen geregelt werden.

BR. Schulthess stellt den Antrag, Logoz die Weisung zu geben, auf der Streichung der Stelle über die Errichtung der eidgenössischen Zollinie im Jahr 1849 zu beharren, aber eine Erklärung hierüber im Begleitschreiben anzubieten.

Logoz sieht voraus, dass die Streichung nicht zu erlangen sein werde und ersucht daher den Rat, die Streichung nicht zur conditio sine qua non zu machen, sondern sich allenfalls mit der Ersetzung dieser Stelle durch die von ihm vorgeschlagene Wendung, die der Schweiz alle wünschbare Sicherheit gibt, zu begnügen.

BR. Motta fasst die bisherige Beratung zusammen wie folgt:

Das Wort «seulement» ist zu streichen oder im Begleitschreiben zu erklären.

Der Vorentscheid über die Rechtsfrage muss den Parteien mitgeteilt werden und sie müssen davon so Gebrauch machen können, wie es nach den innern Umständen nötig ist.

Was die Stelle vom «établissement des douanes fédérales en 1849» anbelangt, so hätte Logoz zu verlangen:

in erster Linie die Streichung;

in zweiter Linie die Ersetzung durch eine Wendung, die der Formel Logoz unter Streichung der Worte «tel que l’établissement... an 1849» entspräche und somit ungefähr lauten würde «en tenant compte de tout fait antérieur au [ 28 juin 1919 (date du Traité de Versailles)] et jugé pertinent par la Cour.» Eine solche Formel sollte eigentlich auch Frankreich befriedigen;

in dritter Linie die Ersetzung durch die Formel Logoz.

BR. Schulthess ist der Meinung, in dieser Formel sollte der Versailler Vertrag nicht erwähnt werden. Mit dem Wort «pertinent» könnte er sich als Jurist einverstanden erklären, mit Rücksicht auf die Volksmeinung scheint es ihm nicht bestimmt genug. Die Einrichtung der schweizerischen Zollinie im Jahre 1849 darf im Schiedsabkommen nicht stehen, die Zulassung ihrer Erwähnung würde dem Bundesrat als unverzeiliche Schwäche vorgeworfen.

Vizepräsident Musy verkennt die Nachteile der Erwähnung dieser Tatsache im Schiedsabkommen nicht, würde es aber, auch wenn die Streichung nicht erlangt werden könnte, nicht zum Bruche kommen lassen; es scheint nicht angängig, deshalb, weil Frankreich sein stärkstes Argument geltend machen will, das Schiedsverfahren zum Scheitern zu bringen.

Der Präsident regt an zu prüfen, ob, wenn die Streichung dieser Wendung nicht zu erreichen sein sollte, nicht an ihre Stelle eine Wendung gesetzt werden könnte, worin dem für die Schweiz unangenehmen Argument der Einrichtung der eidgen. Zollinie im Jahr 1849 eine oder mehrere für die Schweiz günstige Tatsachen oder Gründe gegenübergestellt würden.

Vizepräsident Musy unterstützt diese Anregung und Logoz erklärt sich bereit, diese Frage noch einlässlich zu prüfen.

BR. Schulthess ist der Meinung, die zur Erörterung stehende Wendung könne für das Schicksal des Schiedsabkommens in der Volksabstimmung ausschlaggebend sein. Er würde der jetzigen Fassung etwa folgende Wendung vorziehen: «La Cour jugera, sur la demande de la France, si l’établissement des douanes fédérales en 1849 a une importance pour la décision de la question de droit».

BR. Motta ist der Meinung, die Schweiz könne es nicht zum Bruch kommen lassen, wenn es gelinge, eine abschwächende Fassung dieser Wendung zu erreichen.

BR. Häberlin erklärt, er könne die ursprüngliche Fassung dieser Wendung unter keinen Umständen annehmen und ziehe eine abgeschwächte Formel im Schiedsabkommen einer Erläuterung im Begleitbrief vor.

BR. Motta betont, Logoz kenne nunmehr die Meinung des Rates in dieser Angelegenheit. Der Rat bitte ihn, sein Möglichstes zu tun, um in den noch streitigen Punkten eine annehmbare Lösung zu erzielen. So wie die Dinge aber jetzt stehen, müsse der Rat sein Vertrauen in seinen Unterhändler setzen und ihn zum Abschluss des Schiedsabkommens gelangen lassen.

Was die Unterzeichnung des Schiedsabkommens anbelangt, so beantragt der Vorsteher des politischen Departementes, hiezu den Gesandten in Paris und Logoz zu ermächtigen.

Logoz ersucht für den Fall, dass er das Abkommen unterzeichnen soll, darum, dass dann Schritte getan werden, um zu bewirken, dass auch Fromageot zur Unterzeichnung ermächtigt wird.

Der Rat ist hiermit einverstanden und stimmt dem Antrag betr. Bevollmächtigung zur Unterzeichnung des Schiedsabkommens zu.

BR. Motta erinnert sodann daran, dass schon seit einiger Zeit die Absicht besteht, mit Frankreich die Frage der obligatorischen Schiedsgerichtsbarkeit zu regeln. Logoz ist nun der Meinung, es bestehe Aussicht, hierüber mit Frankreich zu einer Einigung zu gelangen. Der Vorsteher des politischen Departementes beantragt daher, Logoz zu ermächtigen, in Paris zu erklären, dass die Schweiz bereit wäre, mit Frankreich einen Schiedsvertrag ähnlich demjenigen abzuschliessen, der mit Italien vereinbart worden ist. Stimmt Frankreich dem grundsätzlich zu und könnte gleichzeitig mit der Meldung vom Abschluss des Schiedsabkommens eine solche grundsätzliche Einigung über die obligatorische Schiedsgerichtsbarkeit bekannt gegeben werden, so würde dies voraussichtlich einen sehr günstigen Eindruck machen.

Der Rat stimmt diesem Antrage zu.

Auf Grund der Beratung wird beschlossen:

1. Dem schweizerischen Sachverständigen Logoz werden folgende Weisungen erteilt:

a. Das Wort «seulement» in Art. 1, Abs. 1, des Schiedsabkommensentwurfes soll wenn immer möglich gestrichen werden; ist dies nicht zu erreichen, so soll über die Bedeutung dieser Stelle in einem bei der Unterzeichnung des Schiedsabkommens auszuwechselnden Begleitschreiben eine Erklärung abgegeben werden, aus welcher hervorgeht, dass mit der Aufnahme des Wortes «seulement» der Entscheid über den allfälligen Fortbestand der Kleinen Zonen der Beurteilung der Schiedsinstanz nicht entzogen werden soll.

b. Die Wendung «en tenant compte, notamment, de l’établissement des douanes fédérales en 1849» in Art. 1, Abs. 1, soll wenn immer möglich ausgemerzt werden; gelingt dies nicht, so soll sie zum mindesten durch eine der im Laufe der Beratung vorgeschlagenen abschwächenden Wendungen, wenn möglich ohne Nennung des Versailler Vertrages, ersetzt werden. Zu prüfen ist insbesondere auch noch die Aufnahme von Tatsachen oder Gründen, die zu Gunsten der Schweiz sprechen, in diese Wendung.

c. Es ist mit allem Nachdruck zu verlangen, dass der Vorentscheid der Schiedsinstanz über die Rechtsfrage vor Aufnahme neuer Verhandlungen gemäss Art. 1, Abs. 2, den Parteien so bekannt gegeben wird, dass sie davon den ihnen nötig scheinenden Gebrauch machen können.

2. Herr Logoz wird ermächtigt zu erklären, dass die Schweiz bereit sei, mit Frankreich über die obligatorische Schiedsgerichtsbarkeit einen Vertrag nach dem Muster des von ihr mit Italien abgeschlossenen Vertrages abzuschliessen.

3. Der schweizerische Gesandte und Herr Logoz werden ermächtigt, nach Schluss der Verhandlungen das Schiedsabkommen unter Ratifikationsvorbehalt zu unterzeichnen.