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Protokoll der Sitzung des Bundesrates vom 22. Oktober 19291

Affaire des zones franches

Par décision du 20 septembre 19292, le Conseil Fédéral a désigné M. Eugène Borel, Professeur à l’Université de Genève, et M. Walter Stucki, Directeur de la Division du Commerce du Département fédéral de l’Economie publique, comme ses délégués pour négocier avec des délégués français, dans le délai expirant le 1er mai 1930 que la Cour permanente de Justice internationale a imparti à la Suisse et à la France pour régler entre elles le nouveau régime des territoires visés à l’article 435, alinéa 2, du Traité de Versailles. Cette décision devrait être portée à la connaissance du Gouvernement français. Le Département politique estime qu’à cette occasion, le souhait devrait être exprimé qu’une prise de contact eût lieu le plus tôt possible entre les délégations des deux pays et qu’il y aurait lieu de proposer que les délégations suisse et française se rencontrent à Berne le 13 novembre prochain3.

Il est indispensable qu’en vue de cette prise de contact, la délégation suisse soit en possession d’un projet de convention réglant, sur la base du maintien des zones franches, le régime des territoires visés à l’article 435, alinéa 2, du Traité de Versailles4.

Par lettre du 2 octobre, le Conseil d’Etat de Genève a soumis au Conseil Fédéral un avant-projet de convention au sujet des zones franches5 qui a fait l’objet d’un examen minutieux de la part des Services fédéraux intéressés. Ce projet a donné lieu à diverses critiques6.

Une commission présidée par le Chef du Département politique et comprenant le Chef de la Division des Affaires étrangères, le Directeur de la Division du Commerce et le Directeur général des Douanes, a élaboré un contre-projet7 qui, en tenant compte dans toute la mesure du possible des desiderata formulés par le Gouvernement genevois, adapte le régime des zones franches aux circonstances actuelles sans ouvrir une brèche dans le système douanier suisse.

Si ce projet rencontre l’approbation préalable du Conseil Fédéral, le Département politique estime qu’il serait désirable qu’il fût soumis, sous le sceau du secret, aux Conseils d’Etat des Cantons de Vaud, Valais et Genève et qu’il fît l’objet d’un échange de vues avec les représentants de ces trois Gouvernements cantonaux et avec des délégués des associations économiques genevoises les plus directement intéressées au régime des zones, à savoir: la Chambre de Commerce de Genève, la Chambre d’Agriculture de Genève et la section de Genève de l’Association suisse des arts et métiers. Cet échange de vues pourrait avoir lieu samedi 9 novembre. Son résultat serait communiqué au Conseil Fédéral, qui pourrait donner son approbation définitive à un texte mis au point avant l’ouverture des négociations franco-suisses prévue pour le 13 novembre.

- Au cours de la discussion, le chef du Département de l’Economie publique émet certaines craintes au sujet de la manière dont se fera le contingentement périodique. Il arrivera sans doute que la majorité de la Commission de contingentement prévue - étant donné sa composition - sera amenée à être extrêmement large dans la fixation des contingents, ce au détriment des intérêts de la Suisse. En plus, elle pourrait plus tard être amenée à comprendre dans les contingents aussi des produits dont les matières premières ne sont pas de provenance zonienne et même des produits d’industries nouvellement installées dans les zones. En donnant au Tribunal de la Haye la compétence de statuer en dernière instance au cas où les deux gouvernements ne s’entendent pas au sujet des propositions de la commission de contingentement, nous nous mettons sous la dépendance d’un organe dont l’autorité au point de vue juridique est incontestable, mais qui ne sera guère en mesure de juger en connaissance de cause les questions économiques. Par la convention projetée et son acte additionnel nous sacrifions une partie de notre souveraineté. Il se pourrait dès lors fort bien, au cas où nos pourparlers avec la France aboutiraient et que la convention soit soumise au peuple par voie référendaire, que celui-ci émette à nouveau un vote négatif, ce qui serait extrêmement fâcheux.

En ce qui concerne le chiffre I, lettre c, de l’acte additionnel, l’orateur estime que la formule mots «antérieurement à la conclusion de la convention signée en date de ce jour» pourrait nous réserver des surprises désagréables en permettant que des établissements nouveaux se créent dans la zone franche au cours des pourparlers qui vont s’engager, afin de bénéficier également de la franchise. Il serait dès lors préférable de fixer une date, p.ex. celle du « 1er novembre 1929» ou du «1er janvier 1930»8.

Enfin, comme la question des zones intéresse les milieux économiques de la Suisse toute entière, il faudrait que, en plus des représentants du commerce et de l’industrie, de l’agriculture et des arts et métiers de Genève, des délégués des grandes associations centrales suisses de ces trois groupes économiques soient également invités à la conférence envisagée pour le début de novembre.

Le Chef du département de l'Intérieur est d’accord avec la procédure envisagée et avec le projet de note. Il trouve par contre que le projet de convention et d’acte additionnel sont à certains endroits trop catégoriques, nous liant trop fortement. Il désirerait notamment qu’on supprime les mots «en tout temps» à l’article 4 de la convention et que, en outre, il soit statué à l’article II du projet d’acte additionnel qu’il doit aussi être tenu compte des besoins des régions suisses avoisinantes, en ce sens que l’importation des produits d’origine zonienne ne pourra en tout cas jamais dépasser ces besoins. Il faut, de l’avis de l’orateur, éviter de se servir d’une formule établissant à notre charge pour ainsi dire une servitude permanente en faveur de la France. M. Pilet-Golaz se demande enfin, s’il n’aurait pas été préférable de fondre en un seul document la convention et l’acte additionnel.

Le Chef du Département politique répond tout d’abord qu’il ne voit pas d’inconvénient à ce que les mots «en tout temps» soient supprimés à l’article 4 et que l’article II du projet d’acte additionnel statue qu’il doit aussi être tenu compte des besoins des régions suisses avoisinantes, dans le sens indiqué par M. Pilet-Golaz. Il est également d’accord qu’en plus des associations genevoises que son Département se proposait de convoquer pour un échange de vues, on invite aussi un délégué de chacune des associations économiques centrales suivantes: Union suisse du Commerce et de l’Industrie, Union suisse des paysans, Union suisse des arts et métiers. Cet échange de vues n’aurait pas lieu le 9 novembre, comme il était prévu, mais le 7 novembre, et le projet de convention ne serait remis préalablement qu’aux trois gouvernements cantonaux, mais non pas aux associations économiques également invitées à la conférence.

L’orateur fait notamment remarquer, que la Commission de contingentement n’aura pas d’autre mission que de réviser périodiquement les contingents déjà fixés; il ne lui appartiendra nullement de compléter p. ex. la liste des produits devant bénéficier de la franchise, ni de faire des propositions de changement de régime. Les divergences de vues éventuelles entre les deux pays, que la Cour de la Haye sera peut-être appelée à trancher, ne seront donc jamais d’une importance capitale. N’oublions d’ailleurs pas que la commission prévue n’a qu’un caractère purement consultatif. D’autre part nous pouvons être heureux qu’il existe maintenant, en la Cour internationale de la Haye, un Tribunal placé au-dessus des nations en la parfaite objectivité et compétence duquel nous pouvons avoir entièrement confiance.

En ce qui concerne la servitude que nous assumerons en concluant la convention projetée, elle n’est pas si lourde qu’il semblerait au premier abord. Ce que nous demandons à la France, soit le maintien des petites zones, constitue pour ce pays une limitation de sa souveraineté bien plus grande et bien plus évidente que celle que la Suisse aurait à supporter selon les termes de la convention. Il va sans dire, que nous ne pouvons pas obtenir ce que nous désirons sans faire également des concessions. Nous avons d’ailleurs reconnu nous-mêmes qu’un changement du régime zonien d’avant-guerre était nécessaire et inévitable. Or, sans concessions réciproques, une entente n’est pas possible.

M. le Président estime que le projet proposé par le Département politique et que nous allons sans doute approuver dans un instant, continuera à être provisoire et ne liera point encore le Conseil fédéral, qui devra être au complet pour prendre une décision définitive sur une aussi grave question. Dès lors, le Conseil fédéral restera libre de décider ce qu’il voudra au moment opportun, sans être engagé ni par le préavis ou par les desiderata des cantons ou des groupes économiques convoqués à un échange de vues pour le 7 novembre, ni par le contenu du projet de convention et d’acte additionnel tel qu’il sortira des présentes délibérations.

- Le Conseil partage cette manière de voir de son président. Puis il décide: f.J 9

2. d’approuver provisoirement le projet de convention réglant le régime des zones franches de 1815 et de 1816 soumis par le Département politique9, et de charger le Département de le communiquer sous le sceau du secret aux Conseils d’Etat de Vaud, Valais et Genève; ce projet est toutefois modifié par la suppression des mot «en tout temps» à l’article 4 du texte de la convention, et par l’insertion à l’article II de l’acte additionnel, d’une disposition statuant qu’il devra être en outre tenu compte des besoins des régions suisses avoisinantes en ce sens que l’importation des produits d’origine zonienne ne pourra en tout cas jamais dépasser ces besoins.

3. de charger le Département politique de convoquer des représentants des Conseils d’Etat de Vaud, Valais et Genève et de la Chambre de Commerce de Genève, de la Chambre d’Agriculture de Genève et de la section genevoise de l’Association suisse des arts et métiers, ainsi que de l’Union suisse du Commerce et de l’Industrie, de l’Union suisse des paysans et de l’Union suisse des arts et métiers à une conférence qui aurait lieu à Berne le 7 novembre, à 10 heures du matin10.