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Le Conseil fédéral au Ministre de France à Berne, Ch. Reinhard1

En examinant les pièces relatives à l’affaire des Sœurs de la Charité précédemment établies à Porrentruy et qui font l’objet de notre office de ce jour, le Conseil fédéral a remarqué qu’en décembre 1849 et en janvier 1850, vous avez, à différentes reprises, correspondu directement avec le Gouvernement du canton de Berne sur ce sujet.

Ces rapports officiels directs entre le représentant d’une puissance étrangère et le gouvernement d’un canton ne se conciliant pas avec les institutions fédérales actuelles de la Suisse, il est de notre devoir d’appeler votre attention, Monsieur le Ministre, sur les conséquences que des communications de ce genre pourraient avoir à l’avenir.

L’article 90, no 8, de la Constitution fédérale porte: «Il (le Conseil fédéral) veille aux intérêts de la Confédération au-dehors, notamment à l’observation de ses rapports internationaux et il est, en général, chargé des relations extérieures.»

Cette disposition générale de la Constitution indique assez que, pour ce qui tient aux relations extérieures de la Suisse, les correspondances des gouvernements étrangers ou de leurs ministres doivent avoir lieu avec le Conseil fédéral et non avec les cantons lors même qu’ils y seraient particulièrement intéressés.

Bien qu’elle pût suffire, cette disposition a été fortifiée en recevant une application spéciale dans l’article 10, dont le premier membre est ainsi conçu:

«Les rapports officiels entre les cantons et les gouvernements étrangers ou leurs représentants ont lieu par l’intermédiaire du Conseil fédéral.»

Le second membre de l’article autorise une exception qui n’est pas applicable aux cas qui nous occupent.2

Votre Excellence, qui connaît suffisamment les institutions de la Confédération suisse, l’a bien senti, puisque, dans l’office qu’elle nous a fait l’honneur de nous adresser le 14 février dernier3, elle indique les motifs qui l’ont engagée à s’adresser directement au Gouvernement de Berne. Mais, quelque louables que puissent être ces motifs, le Conseil fédéral ne peut admettre comme antécédent une exception qui n’irait pas moins qu’à détruire la règle établie avec tant de sollicitude dans notre loi fondamentale.

En effet, il ne s’agit pas ici d’une pure affaire de forme extérieure, d’un simple mode de correspondance, mais de l’essence même de la Constitution fédérale. L’article 10 y a été inséré précisément pour empêcher le retour de ce qui se pratiquait sous l’ancien ordre de choses, alors que les cantons correspondaient directement avec les gouvernements étrangers ou leurs représentants, usage ou plutôt abus dont quelques puissances se sont prévalu pour entrer en rapport avec la ligue séparatiste comme sont [sic] pour connue sous] le nom de Sonderbund, la traiter à l’égal du gouvernement constitutionnel de la Confédération et lui fournir de l’appui. Les articles 10 et 90, no 8, ont ainsi eu pour but de maintenir et de rendre plus évidente encore l’unité nationale de la Confédération, d’assurer l’unité de la politique suisse à l’extérieur, et de préserver les cantons aussi bien que la Confédération de l’intervention étrangère dans leurs affaires intérieures.

Le Conseil fédéral ne saurait donc laisser revivre un usage qui a eu des suites aussi dangereuses et dont la conséquence serait qu’au lieu d’avoir acquis ce qu’elle avait principalement en vue lorsqu’elle réforma sa constitution, la Confédération suisse retomberait bien en arrière du pacte de 1815 qui, malgré ses imperfections, instituait déjà l’unité de la Suisse envers l’extérieur afin de maintenir d’autant mieux son indépendance.

La haute importance que nous attachons à l’observation de la règle dont nous venons de rappeler l’esprit et le but, nous fait aussi un devoir de vous entretenir d’une communication plus récente.

Le Conseil fédéral a été informé que, dans une visite faite par votre Excellence à M. le Président du Conseil exécutif du canton de Berne4, au commencement de juillet dernier, vous lui avez lu un passage d’une dépêche de M. le Ministre des Affaires étrangères de la République française ayant trait aux récents événements politiques dans le canton de Berne, passage dans lequel le Gouvernement français reconnaît en termes obligeants, tant l’esprit de légalité et de modération qui a distingué ce mouvement que ses suites.

Envisagée sous le rapport de la forme uniquement, cette communication verbale présente le caractère de ces rapports officiels entre les gouvernements étrangers ou leurs représentants et les cantons qui, lorsqu’ils ont pour objet des communications admissibles, doivent, suivant la Constitution, avoir lieu par l’intermédiaire du Conseil fédéral.

Aussi, quoique nous ne doutions point des intentions bienveillantes qui ont dicté votre démarche, nous ne devons pas moins appliquer à cette communication, en tant qu’officielle, les considérations que nous avons présentées tout à l’heure au sujet des correspondances qui ont eu lieu touchant les Sœurs de la Charité à Porrentruy.

La France est trop amie de la Suisse, le Gouvernement de la République respecte trop la Constitution et l’indépendance de la Confédération, pour qu’un résultat semblable à celui que pourraient avoir les communications dont nous venons de nous occuper soit dans ses intentions, nous nous empressons de le reconnaître. Mais c’est précisément parce que la nation et le gouvernement que vous représentez d’une manière aussi bienveillante que digne auprès de la Confédération suisse sont fort éloignés de toute tendance aussi déplorable, que nous vous exposons avec franchise les conséquences possibles d’une communication à laquelle vous n’avez pas eu l’intention de donner cette portée.

C’est assez vous exprimer l’attente, Monsieur le Ministre, qu’il n’y aura plus sous quelque forme et à quelque adresse que ce soit, de communications de la nature de celle qui a eu lieu au commencement de juillet dernier, et que les rapports officiels entre votre Gouvernement ou votre Légation et les cantons auront lieu par l’intermédiaire du Conseil fédéral.5