dodis.ch/45409

Antrag des Vorstehers des Politischen Departementes, G. Motta, an den Bundesrat1

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A la suite de l’approbation par les Chambres fédérales des grandes lignes de la politique que le Conseil fédéral se proposait d’adopter dans le domaine du règlement pacifique des différends internationaux et qu’il avait définie dans son rapport aux Conseils législatifs du 11 novembre 19193, le Département politique avait saisi le Gouvernement des Etats-Unis, comme nombre d’autres Gouvernements, de propositions tendant à la conclusion d’un traité de conciliation et d’arbitrage à effets étendus. Les pourparlers entamés à cet effet à Washington n’avaient, toutefois, abouti à aucun résultat. Le Gouvernement américain, qui entendait réserver son attitude jusqu’à règlement de la question de l’adhésion des Etats-Unis à la Cour permanente de Justice internationale, ne voulait pas conclure des traités d’arbitrage d’un autre type que les traités d’avant-guerre contenant la clause des intérêts vitaux, de l’indépendance et de l’honneur. Aussi s’était-il borné à nous proposer de mettre à nouveau en vigueur, pour une durée de cinq ans, le traité de ce type qui avait été conclu entre les deux pays le 29 février 19084 et qui, après deux renouvellements, était venu à expiration en décembre 1918. Nous n’avions pas cru devoir donner suite à cette proposition, préférant attendre des temps meilleurs pour conclure avec les Etats-Unis un traité à clause compromissoire qui présentât un réel intérêt pratique.

La participation des Etats-Unis à la Cour permanente de Justice internationale s’étant heurtée, semble-t-il, à d’insurmontables difficultés, ce n’est que récemment que le Gouvernement américain se résolut à donner une nouvelle orientation à sa politique en matière d’arbitrage. Le 6 février dernier, il conclut avec le Gouvernement français un traité d’arbitrage qui, s’il comportait encore des clauses restrictives du principe de l’arbitrage, n’éliminait pas moins les réserves surannées des intérêts vitaux, de l’indépendance et de l’honneur. Le traité conclu venait se combiner, par ailleurs, avec le traité d’enquête-conciliation déjà en vigueur entre la France et les Etats-Unis.

Peu de temps après la conclusion du traité franco-américain, le Gouvernement des Etats-Unis s’offrit à négocier des traités analogues avec la plupart des pays. C’est ainsi qu’il fit des ouvertures à cet effet dans plusieurs capitales et communiqua à notre Légation à Washington un projet du traité d’arbitrage5 qu’il serait prêt à conclure avec la Suisse. Comme, d’après ce projet, l’arbitrage serait d’application limitée et qu’à Washington on attache du prix à la procédure d’enquête-conciliation telle qu’elle a été instituée par les traités connus sous le nom de traités Bryan, le Gouvernement américain nous propose, en même temps, de ratifier et de mettre en vigueur le traité Bryan conclu, en 1914, entre les Etats-Unis et la Suisse6. Si cette proposition était acceptée, les rapports des deux pays en matière d’arbitrage et de conciliation seraient donc réglés par deux traités distincts: un traité Bryan et un traité d’arbitrage.

Le traité Bryan, soit le «traité concernant l’ajournement d’une déclaration de guerre entre la Suisse et les Etats-Unis», signé, à Washington, le 13 février 1914, n’a pas été ratifié, conformément à une entente intervenue entre les parties, en raison de la guerre mondiale, qui éclata quelques mois plus tard et qui paraissait devoir apporter des modifications dans la pratique de l’arbitrage international. La guerre finie, il ne fut plus question de cet accord entre les deux pays.

Devrions-nous maintenant le sortir de l’oubli pour le soumettre à l’approbation des Chambres? - Ce ne serait guère expédient, semble-t-il. Dans l’intervalle, de grands progrès ont été réalisés dans le domaine de l’arbitrage et de la conciliation. Ce qui pouvait apparaître, en 1914, comme une innovation heureuse a fait, depuis, l’objet d’enquêtes et d’études dont le résultat ne saurait être passé sous silence. Il n’est pas jusqu’à la terminologie utilisée dans ce domaine qui n’ait subi l’influence du temps et de l’expérience. S’il n’est pas entré en vigueur, le traité du 13 février 1914 n’a pas moins vieilli. Le seul titre dont on l’a affublé: «Traité concernant l’ajournement d’une déclaration de guerre entre la Suisse et les Etats-Unis» ferait aujourd’hui l’effet d’une étrangeté. Que l’on maintienne en vigueur un traité quelque peu démodé, il n’y a là rien d’anormal; mais ratifier tout exprès un traité qui, dès le premier jour, se révélerait désuet serait d’une opportunité douteuse.

On pourrait songer à conclure un nouveau traité de conciliation avec les Etats-Unis. Il n’y a toutefois pas lieu de se dissimuler qu’en dépit de tous les progrès réalisés, ce traité ne différerait sans doute pas considérablement de l’ancien en raison du peu de plasticité de la politique américaine dans ce domaine. Or, comme nous aurions à conclure, en même temps, un traité d’arbitrage, on ne voit pas pourquoi la négociation ne porterait pas sur un accord qui réunirait les deux traités en un seul. L’essentiel pour le Gouvernement des Etats-Unis, ce n’est pas, ce nous semble, de se lier par deux traités distincts avec tels pays donnés, mais bien de contracter avec eux un minimum d’engagements conformes aux principes dont il entend s’inspirer dans sa politique d’arbitrage. Cependant, si nous voulons aboutir à la conclusion d’un accord avec les Etats-Unis, nous n’y parviendrons guère qu’en suivant aussi près que possible les lignes générales des projets que le Gouvernement américain propose comme modèles. Reste à examiner si ce qu’on nous offre est acceptable et, le cas échéant, si nous aurions intérêt à prêter les mains à un accord qui s’avérerait de valeur assez médiocre.

En ce qui concerne la procédure de conciliation, il ne fait guère de doute que le Gouvernement américain s’en tiendra au principe de la conciliation n’intervenant qu’à titre subsidiaire. L’idée d’une procédure préliminaire de conciliation ne paraît pas avoir gagné beaucoup d’adeptes aux Etats-Unis. L’arbitrage y est toujours considéré comme la méthode de règlement par excellence, la conciliation étant réservée aux cas où le recours à des arbitres n’apparaît plus compatible avec la souveraineté et la dignité étatiques. Cette conception n’est point l’apanage exclusif des hommes d’Etat américains. C’est sur le principe de la conciliation subsidiaire qu’est fondé, par exemple, le système à la base de notre traité d’arbitrage et de conciliation avec l’Allemagne et de nos traités de conciliation avec la Suède, le Danemark et les Pays-Bas. Ce même principe apparaît dans les accords de Locarno. Nous aurions mauvaise grâce, dans ces conditions, à faire des difficultés pour l’introduire dans un accord avec les Etats-Unis.

Quant à la procédure d’arbitrage, son application ne pourrait guère être étendue au-delà des limites que lui a assignées le Gouvernement des Etats-Unis. Abstraction faite de certaines modifications apportées à son préambule, le projet soumis à notre examen est la reproduction intégrale du traité d’arbitrage franco-américain, moins son article premier, qui constitue un simple renvoi au traité Bryan en vigueur entre les Etats-Unis et la France. Demander plus que ce qui a été octroyé à la France serait, de toute évidence, s’exposer à un refus.f.J7On pourrait reprocher [à l’article premier] du projet américain de ne pas envisager l’éventualité d’un désaccord entre les parties sur l’organisation du tribunal arbitral. A défaut d’entente sur ce point, la mise en œuvre de la procédure d’arbitrage se trouverait paralysée. Nombre de traités conclus par la Suisse ont paré à ce risque. Il n’y aurait, toutefois, pas grand intérêt à combler cette lacune dans le traité qui nous occupe; car, même si l’établissement du compromis était confié à une instance impartiale en cas de désaccord persistant entre les parties, son exécution ultérieure ne serait pas moins subordonnée au consentement du Sénat des Etats-Unis. Il est inutile de trop systématiser lorsque tout dépend, en dernier ressort, de la bonne volonté d’une des parties.

L’introduction d’une méthode de règlement qui permettrait d’assurer le fonctionnement en quelque sorte automatique de la procédure d’arbitrage irait à rencontre des conceptions américaines. Les Etats-Unis n’ont jamais accepté et n’accepteront vraisemblablement pas avant longtemps de s’engager à recourir à l’arbitrage sans réserver l’approbation définitive du Sénat. Cette condition est pour eux d’importance primordiale, et il serait vain de chercher à en provoquer l’élimination en faisant valoir que, grevé d’une pareille clause, le traité comporte, en définitive, moins une obligation qu’une faculté de recourir à des arbitres dans des cas donnés. Le fait est que les Etats-Unis sont opposés au principe de l’arbitrage strictement obligatoire.

Quant aux réserves qui conditionnent l’application du traité, la quatrième (réserve des engagements contractés par la Suisse en conformité du Pacte de la Société des Nations) ne jouerait qu’en notre faveur et servirait de pendant à la troisième réserve (doctrine de «Monroe»), dont les Etats-Unis auraient le bénéfice exclusif. Pour ce qui est des trois autres réserves, on peut dire qu’intimement liées à la politique étrangère des Etats-Unis, elles sont à prendre ou à laisser. On a déjà observé et le Département d’Etat a confirmé officieusement à notre Légation qu’elles restreignent assez considérablement le nombre des contestations arbitrages. Cela est surtout vrai dans le cas d’un traité conclu par les Etats-Unis avec une grande Puissance, attendu que les différends qui viendraient à surgir entre les deux pays revêtiraient assez facilement, en raison de l’importance des intérêts en jeu, un caractère politique marqué. Mais, dans les rapports entre la Suisse et les Etats-Unis, le risque de voir dégénérer un litige en un conflit d’ordre politique est moins grand. L’effet limitateur des réserves américaines n’aurait donc pas, à tout prendre, la portée qu’on serait tenté de leur attribuer de prime abord.

La première réserve, qui exclut de l’arbitrage les différends issus de questions relevant de la compétence exclusive de chaque Etat, paraît aller un peu de soi. Elle correspond à l’article XV, alinéa 8, du Pacte de la Société des Nations, comme aussi à la jurisprudence de la Cour permanente de Justice internationale. Il est conforme aux principes à la base de la communauté internationale qu’un Etat n’a pas à répondre, devant des arbitres ou des juges, d’actes qu’il a accomplis dans les limites de sa souveraineté sans manquer en quoi que ce soit à ses engagements internationaux.

La deuxième réserve, celle des Etats tiers, est d’origine déjà ancienne. On la retrouve dans la plupart des traités d’arbitrage d’avant-guerre. Ses fins sont plutôt d’ordre politique. Aussi n’aurait-elle pas, dans nos rapports avec les Etats-Unis une importance pratique considérable. Elle serait appelée à jouer dans le cas, par exemple, où nous réclamerions du Gouvernement américain une mesure dont l’adoption aurait une répercussion directe sur le règlement d’une affaire pendante entre les Etats-Unis et un Etat tiers. Encore faudrait-il, pour que les conditions d’un recours à l’arbitrage ne se trouvassent pas remplies dans cette hypothèse, que cet Etat ou bien n’eût rien à demander aux Etats-Unis ou bien ne pût, en cas de contestation, se prévaloir lui-même d’un traité à clause compromissoire. Il est de fait, cependant, que cette réserve est susceptible de donner matière à controverse quant à son interprétation. C’est ce qu’ont déjà fait observer certains jurisconsultes américains.

La troisième et dernière réserve, la réserve tirée de la doctrine de «Monroe», est d’ordre éminemment politique. Elle ne nous intéresse pas particulièrement sous le rapport du traité d’arbitrage à conclure; car il est douteux que la Suisse entre jamais en conflit avec les Etats-Unis à propos de questions qui touchent «au maintien de l’attitude traditionnelle des Etats-Unis d’Amérique dans les affaires américaines».

Si les réserves dont il s’agit ne sont pas de nature à réduire sensiblement les possibilités d’arbitrage pour des différends de l’ordre de ceux qui, en temps normal, pourraient s’élever entre la Suisse et les Etats-Unis, on serait fondé à faire valoir, en revanche, que le traité projeté offre peu de garanties contre le fait pour l’une des parties contractantes d’invoquer abusivement l’une ou l’autre desdites réserves. L’imperfection du traité à cet égard serait indéniable. Mais il ne paraît guère possible d’y remédier, étant donné que les Etats-Unis n’admettraient certainement pas que le bien-fondé d’une réserve invoquée dans un cas particulier pût être soumis à l’appréciation d’un collège d’arbitres. Ce procédé se heurterait d’ailleurs à de sérieuses difficultés d’application en raison de ce que, dans la pratique américaine, aucune question ne peut être déférée à un tribunal arbitral sans l’autorisation expresse du Sénat. Le fait qu’il n’existe pas de possibilité juridique de contester la légitimité d’une réserve ne permettrait pas, toutefois, d’en inférer sans autre que l’application de l’accord dépendrait du bon plaisir de chaque Etat. Les traités internationaux sont dominés par le principe de la bonne foi, et il n’y a pas de raison d’admettre que les parties contractantes ne se conformeraient pas loyalement à ce principe dans l’interprétation des réserves du traité d’arbitrage. Il ne faut pas non plus perdre de vue que là où la possibilité serait fermée à l’un des Etats de recourir à l’arbitrage, la faculté lui resterait d’en appeler à une commission de conciliation. Or il serait assez délicat pour un Gouvernement de se réclamer arbitrairement du bénéfice d’une réserve exclusive de l’arbitrage dans un différend qu’il est toujours possible de soumettre à l’appréciation d’une commission impartiale. Le contrôle serait évidemment dépourvu de sanction, mais ce serait quand même un contrôle.

Si le traité qui nous est proposé par les Etats-Unis aurait d’incontestables défauts, il comporterait néanmoins des avantages. Les Etats-Unis sont actuellement libres de toute obligation envers la Suisse en ce qui concerne le règlement amiable de différends. Or un accord médiocre serait encore préférable à une situation vide de tout engagement, surtout dans nos relations avec un Etat où nous avons d’importants intérêts à sauvegarder. La Suisse aurait donc intérêt à accueillir favorablement les ouvertures du Gouvernement américain et à négocier le traité en question sur les bases proposées.

Nous avons élaboré, à l’intention du Département d’Etat à Washington, un contre-projet de traité8 qui, tout en reprenant les principes fondamentaux à la base des traités Bryan et du projet américain de traité d’arbitrage, tiendrait compte de nos critiques, sans pour autant contenir des stipulations qui n’auraient aucune chance d’être agréées par le Gouvernement américain.

Nous avons reporté, dans le préambule de notre contre-projet, la déclaration concernant la proscription de la guerre comme instrument de la politique nationale, déclaration qui n’a guère, ici, que la portée d’un vœu pie. Ce vœu est celui de la Suisse comme celui de tout Etat pacifique. En l’insérant dans le traité, nous ne préjugeons en aucune manière la question de savoir si, comme le prétend le Gouvernement américain, l’abolition générale des guerres peut être conventionnellement stipulée sans aucune réserve quant aux engagements découlant du Pacte pour les Etats membres de la Société des Nations. Comme le Gouvernement américain a particulièrement à cœur de voir intervenir un pacte multilatéral portant proscription de la guerre, il pourrait prendre ombrage de l’absence de toute allusion à ce sujet dans notre préambule et peut-être même y voir une manifestation contre une politique qu’il s’efforce actuellement de faire prévaloir auprès des grandes Puissances. La déclaration dont il s’agit ne nous engageant positivement à rien, il paraîtrait indiqué, pour des considérations d’opportunité politique, de la maintenir en tête de notre contre-projet.

Les trois premiers articles du contre-projet sont consacrés à la procédure de conciliation. Ils constituent un petit traité Bryan. La plupart des stipulations du traité de ce type que nous avions signé avec les Etats-Unis s’y retrouvent; mais nous avons cru devoir les compléter sur les trois points que voici:

1. En cas de désaccord sur le choix du président de la commission de conciliation, la nomination est effectuée conformément à l’article 45 de la Convention de La Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux, du 18 octobre 1907. Il importe que le défaut d’entente entre les parties sur le choix du président n’ait pas pour effet d’ajourner indéfiniment la constitution de la commission.

2. Les traités Bryan ne prévoient, ni la façon dont la commission est saisie d’un différend, ni le lieu où elle tiendra ses réunions. L’article 3, alinéa 1, de notre contre-projet comblerait ces lacunes.

3. Pour la procédure devant la commission, l’alinéa 2 du même article renvoie, en principe, aux dispositions du titre III de la première Convention de La Haye du 18 octobre 1907, alors que les traités Bryan ne disent mot de la procédure proprement dite.

Nous avons maintenu, sans y rien changer, le mode de composition de la commission tel qu’il est prévu par les traités Bryan et par la Convention de La Haye de 1907 (article 45). Nous préférions, évidemment, que trois des commissaires fussent désignés d’un commun accord par les parties; mais, comme cette question n’est pas de première importance et qu’une commission de conciliation de cinq membres constituée selon le mode indiqué dans le projet américain peut soutenir la comparaison avec le commissaire unique de notre traité avec la Hongrie ou avec la commission de conciliation de trois membres avec l’Autriche, par exemple, il serait de bonne politique de renoncer à demander au Gouvernement des Etats-Unis, sur un point d’ordre plutôt secondaire, une concession que nous n’obtiendrions, peut-être, qu’au détriment d’autres concessions plus importantes.

Les articles 4 et 5 de notre contre-projet règlent, avec la précision nécessaire, la procédure d’arbitrage en pleine conformité avec les stipulations correspondantes du projet américain. Alors que ce dernier projet prévoit expressément que le compromis doit, du côté américain, être approuvé par le Sénat, l’article 4, alinéa 3, de notre projet se borne à stipuler que «le compromis sera ratifié et entrera en vigueur dès l’échange des instruments de ratification». Conformément à la pratique internationale courante, un traité n’a pas à spécifier de quelle manière doit intervenir la ratification. Il s’agit d’une question qui relève exclusivement de la législation interne de chaque pays.

L’article 6 du contre-projet oblige les parties à s’abstenir de tout acte propre à

compromettre le succès de la conciliation ou l’exécution de la sentence arbitrale.

Il est conforme, dans son esprit et son but, à la clause typique des traités Bryan

qui fait un devoir aux parties contractantes «de ne pas se déclarer la guerre ni

d’ouvrir les hostilités pendant l’examen de la commission et avant que celle-ci ait présenté son rapport».

Quant au dernier article de notre projet, il n’appelle pas d’observations particulières; il ne diffère de l’article correspondant du projet américain qu’au point de vue de la forme.

Vu ce qui précédé, nous proposons de charger le Département politique de soumettre au Gouvernement des Etats-Unis le contre-projet de traité de conciliation et d’arbitrage entre la Suisse et les Etats-Unis d’Amérique9.