dodis.ch/47797

La Direction générale de la Banque nationale1 au Chef du Département politique, M. Pilet-Golaz2

Mit Schreiben vom 11. Juli a.c.3 haben wir der Abteilung für Auswärtiges unsere Stellungnahme gegenüber den alliierten Forderungen auf Sistierung der Goldoperationen mit den Achsenländern, wie sie der schweizerischen Verhandlungsdelegation in London unterbreitet worden sind, bekannt gegeben. In Ergänzung dieser Ausführungen gestatten wir uns die folgenden Bemerkungen.

I. Um die Bedeutung der alliierten Warnungen an die Neutralen und die Einstellung des schweizerischen Noteninstituts gegenüber den durch diese Warnungen aufgeworfenen Fragen richtig würdigen zu können, hat man sich über die Entwicklung des zwischenstaatlichen Zahlungsverkehrs in den letzten Jahren Rechenschaft zu geben. Dabei ist von der Tatsache auszugehen, dass sich der internationale Zahlungsverkehr in den Jahren vor dem Kriegsausbruch hauptsächlich in den beiden Weltwährungen, Dollar und Pfund, abwickelte. Die weltwirtschaftliche Bedeutung der angelsächsischen Wirtschaftsräume, die Vielgestaltigkeit und Intensität ihrer Handelsbeziehungen zur gesamten übrigen Welt brachten es mit sich, dass diese Währungen stets gefragt waren und dass Dollar und Pfund als Zahlungsmittel überall entgegengenommen wurden, schon deshalb, weil mit Guthaben in New York und London jedwede andere Währung beschafft werden konnte. Untermauert wurde die internationale Stellung und Weltgeltung des Dollars und des Pfundes nicht zuletzt durch den Umstand, dass der Dollar seit Januar 1934 auf der Basis von 35 Dollars je Unze fein im Gold fest verankert war und die Relation des Pfundes zum Dollar unter dem Dreimächteabkommen vom Jahre 1936 wenn nicht de jure, so doch de facto stabil gehalten wurde.

Der internationale Zahlungsverkehr hatte in den Jahren vor dem Kriege wohl auch erhebliche Goldverschiebungen zur Folge. Doch blieb dem Golde mehr die Funktion des Spitzenausgleichs Vorbehalten; Gold wurde von den Notenbanken nach New York und London versandt, um sich neue Devisenguthaben zu schaffen, mit denen in aller Welt bezahlt werden konnte.

Mit der Einführung der Devisenbewirtschaftung in Grossbritannien bei Kriegsausbruch fiel das Pfund als internationales Zahlungsmittel aus. Viel einschneidender aber wurde das Bild des zwischenstaatlichen Zahlungsverkehrs durch die im Frühjahr 1941 erlassenen amerikanischen Embargovorschriften beeinflusst; denn durch die Freezingbestimmungen des amerikanischen Schatzamtes wurde der Dollar, die letzte bedeutende Welthandelsvaluta, seines Charakters als internationales Zahlungsmittel entblösst, so dass eine Situation entstand, die in ihrer Tragweite anfänglich kaum zu überblicken war. Keine Notenbank konnte ein Interesse daran haben, illiquide Währungsreserven zu äufnen; infolgedessen wurden internationale Zahlungen in immer geringerem Umfang über den Dollar abgewickelt, und die Verwendbarkeit des Dollars im internationalen Verkehr wurde immer weiter eingeschränkt. Die Schwierigkeiten, die sich aus dieser Entwicklung für die Neutralen und namentlich für unser Land ergeben haben, sind zu bekannt, als dass sie an dieser Stelle näher umschrieben werden müssten. Als Fazit sei lediglich festgehalten, dass der Dollar seine Bedeutung als internationales Zahlungsmittel zur Zeit weitgehend eingebüsst hat und dass jedes Land - mit Ausnahme der amerikanischen Schuldnerländer - eher bestrebt ist, seine Guthaben in New York im Rahmen des Möglichen zu reduzieren.

II. Diese Entwicklung hat bewirkt, dass das Gold als Mittel zur Regelung internationaler Zahlungen erneut in den Vordergrund getreten ist. Aber auch der Schweizerfranken als eine in Gold frei konvertierbare Währung wird, seit der Dollar seine internationale Geltung, eingebüsst hat, im Zahlungsverkehr von Land zu Land wieder vermehrt verwendet, soweit dieser Verkehr nicht durch Clearingverträge gebunden ist. Die technischen Schwierigkeiten, die sich unter den heutigen Verhältnissen der Versendung von Gold entgegenstellen, haben sogar dazu geführt, dass in vielen Fällen unserer Landeswährung gegenüber dem Gold der Vorzug gegeben wird. Damit wiederholt sich eine Entwicklung, die schon in den Kriegsjahren 1914/18 zu beobachten war; dank seiner relativen Stabilität und der jederzeitigen Konvertierbarkeit in Gold vermochte der Schweizerfranken damals sein Standing ebenfalls erheblich zu befestigen. Heute werden Schweizerfranken nicht nur im Zahlungsverkehr der Schweiz mit den Ländern des europäischen Südostens und Südwestens, sondern auch für den Ausgleich zwischen Drittländern verwendet; so wird beispielsweise ein Teil des Warenverkehrs zwischen Deutschland und Rumänien, zwischen Schweden und Portugal, der Türkei und Schweden, der Türkei und Ungarn und zwischen Brasilien und Portugal über den Schweizerfranken abgewickelt. Auf alliierter Seite nimmt der Frankenbedarf ebenfalls stets grösseren Umfang an. Die Nationalbank stellt gemäss einer Verständigung mit dem Bund seit Beginn dieses Jahres dem amerikanischen Schatzamt monatlich erhebliche Beträge zur Verfügung, die zur Aufrechterhaltung des diplomatischen und konsularischen Dienstes, für Zahlungen an Kriegsgefangene, für die Zwecke des Roten Kreuzes, für den Unterhalt amerikanischer Staatsbürger in der Schweiz, für die Finanzierung von Hilfsaktionen zu Gunsten der Flüchtlinge sowie anderer humanitärer und kultureller Bedürfnisse bestimmt sind. Zur Regelung der englischen Frankennachfrage ist am 5. Januar d. J. von der Nationalbank unter Zustimmung des Bundes mit der Bank von England ein Finanzabkommen abgeschlossen worden, wonach der Bank von England Schweizerfranken gegen frei verfügbares Gold in London zediert werden4.

Wie den Alliierten, so hat die Nationalbank aber auch Deutschland Frankenbeträge zur Verfügung gestellt, die teilweise für ähnliche Zwecke wie bei den Alliierten, zum Teil für die Warenversorgung verwendet worden sind. Ein wesentlicher Unterschied zwischen den Goldzessionen der Alliierten und jenen der Reichsbank bestand und besteht allerdings darin, dass das von den Alliierten gekaufte Gold infolge der Blockade oder der Transporthindernisse im Auslande liegen bleibt, zur Bildung grosser überseeischer Depots führt, während das von Deutschland übernommene Gold nicht nur für unsere Rechnung im Ausland geearmarkt, sondern effektiv an uns geliefert wird und also nicht nur dem Buchstaben nach, sondern tatsächlich für uns frei verfügbar ist. Sofern es sich dabei um Zahlungen zu Gunsten von Drittländern handelt, bleibt ein Teil des von Deutschland gelieferten Goldes bisweilen nur kurze Zeit bei der Schweizerischen Nationalbank liegen, da die Notenbanken der südwest- und südosteuropäischen Staaten ihre Frankenguthaben nach Bedarf wieder in Gold umwandeln und diese Goldbestände meistens heimschaffen.

Zusammenfassend kann somit gesagt werden, dass sich die Notenbank durch ihre Frankenzessionen an die kriegführenden Staaten bemüht hat, den Zahlungsverkehr im Rahmen des Möglichen aufrecht zu erhalten und zu erleichtern. Sie hat sich dabei nicht von irgendwelchen Sympathien für die eine oder andere Kriegspartei, sondern lediglich von währungspolitischen Überlegungen und den Rücksichten auf die wirtschaftlichen Interessen des eigenen Landes leiten lassen. Währungsgeldmarkt- und allgemein wirtschaftspolitische Rücksichten auf unser Land sind es auch gewesen, die sie in bestimmten Fällen zu einer gewissen Zurückhaltung in der Frankenschaffung veranlassten.

III. Es ist naheliegend, dass die Goldzessionen der deutschen Reichsbank an die Schweizerische Nationalbank auf alliierter Seite nicht gerne gesehen werden, weil Deutschland durch die Abgabe von Schweizerfranken die Beschaffung von Devisen und die Bezahlung von Importen erleichtert wird. Zu verschiedenen Malen sind deshalb von angelsächsischer Seite «Warnungen» an die Adresse der Neutralen gerichtet worden, deren Zweck darin besteht, den Goldhandel zwischen den Ländern der Achse und den Neutralen zu unterbinden. Es sei in diesem Zusammenhang erinnert an das Memorandum der Alliierten vom 5. Januar 1943, in dem von den Vereinigten Nationen die Absicht bekundet wird,

«alles in ihrer Macht Gelegene zu tun, um die Enteignungsmethoden der Regierungen, mit denen sie im Kriege stehen, gegenüber Ländern und Völkern, die angegriffen und ausgeplündert wurden, zunichte zu machen, »

und wo infolgedessen alle Transaktionen als null und nichtig erklärt werden,

«die sich auf Güter, Rechte und Interessen in den besetzten Gebieten oder in solchen Gebieten beziehen, die sich direkt oder indirekt unter der Kontrolle von Regierungen befinden, mit denen sie im Kriege stehen, oder die Personen (einschliesslich der juristischen Personen) gehören oder gehörten, die ihren Wohnsitz in den bezüglichen Gebieten haben.»

Dabei wird besonders betont, dass diese Warnung in gleicher Weise gelte,

«ob es sich um offene Plünderung, um Enteignung oder um anscheinend legale Transaktionen handelt, sogar wenn diese Transaktionen als freiwillig angesehen werden können.»

Dieser allgemein gehaltenen Warnung ist am 22. Februar dieses Jahres eine «Erklärung» des amerikanischen Schatzsekretärs gefolgt, des Inhalts, dass

«die Übertragung von Eigentumsrechten an erbeutetem Gold, über das die Achsenmächte verfügen oder über das sie auf dem Weltmarkt verfügt haben, »

nicht anerkannt wird. Es werde Grundsatz des amerikanischen Schatzamtes sein,

«kein zur Zeit ausserhalb des Territoriums der Vereinigten Staaten liegendes Gold von einem Lande zu erwerben, das die Beziehungen zu den Achsenstaaten nicht abgebrochen hat oder das nach dem Datum dieser Ankündigung seinerseits von einem Lande Gold erwirbt, das diese Beziehungen nicht abgebrochen hat, es sei denn, das amerikanische Schatzamt sei vollkommen beruhigt darüber, dass es sich nicht um Gold handelt, das direkt oder indirekt von einem Achsenstaat erworben wurde, oder um Gold, das ein Land als Folge des direkten oder indirekten Golderwerbs von den Achsenstaaten abzugeben in der Lage war oder ist.» [Cf. E 2001 (E) 1/119 et E 2001 (E) 1967/113/4367

Diese Erklärung ist Ihnen mit Note vom 23. Februar von der amerikanischen Gesandtschaft in der Schweiz zur Kenntnis gebracht worden, so dass wir auf deren vollumfängliche Wiedergabe verzichten können. Lediglich der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass diese Erklärung unter dem 23. Februar auch vom englischen Schatzamt und am 2. Mai a.c. von der norwegischen Regierung in London übernommen und veröffentlicht worden ist.

In einem Kommentar der «Times» zur Erklärung des britischen Schatzamtes wurde darauf hingewiesen, dass Deutschland den Krieg mit einem Goldvorrat von nur 50 Mill. £ begonnen habe und seit Beginn des Krieges bereits mehr als diese Summe Goldes für die Beschaffung kriegswichtiger Waren an das Ausland habe abfliessen lassen. Alles Gold, das Deutschland jetzt abgebe, müsse somit aus den besetzten Gebieten stammen. Es sei daher Sache der Neutralen, den Beweis für die Rechtmässigkeit ihres Besitzes an dem Gold zu erbringen, das sie künftig von Deutschland erwerben würden.

Von anderer alliierter Seite ist der Goldbestand der deutschen Reichsbank (einschliesslich der von der Österreichischen und der Tschechoslowakischen Nationalbank übernommenen Goldbeträge) auf 1,8 Mrd. Fr. geschätzt worden.

IV. Nachdem die schweizerischen Goldkäufe von Deutschland der schweizerischen Delegation schon anlässlich der Handelsvertragsverhandlungen mit England im Jahre 1942 zum Vorwurf gemacht wurden, ist schliesslich unsern Unterhändlern in London vor kurzem das konzise Begehren unterbreitet worden, die Schweiz habe künftig davon Abstand zu nehmen, von den Achsenländern Gold zu kaufen bzw. Franken gegen in der Schweiz für Rechnung der Achsenstaaten geearmarktes oder aus den Achsenstaaten neu eingeführtes Gold zu zedieren. Überdies habe sich die Schweiz zu verpflichten, Zahlungen für ihre Ausfuhr nach Deutschland ausschliesslich auf dem Wege des Clearings entgegenzunehmen.

Wir haben unsere Stellungnahme gegenüber diesen Forderungen, wie bereits erwähnt, in unserm an die Abteilung für Auswärtiges gerichteten Schreiben vom 11. Juli5 umrissen und können uns darauf beschränken, Sie auf unsere dortigen Ausführungen zu verweisen. Wir gestatten uns, in diesem Zusammenhang auch an unsern an Herrn Bundesrat Dr. E. Wetter adressierten Bericht in gleicher Sache vom 9. Oktober 19436 zu erinnern, dessen Kopie wir unserm Schreiben vom 11. Juli a.c. ebenfalls beilegten.

In diesem Bericht führten wir aus, dass die Nationalbank seit Beginn dieses Krieges Gold in grösserem Umfang von verschiedenen Staaten, die beiden kriegführenden Parteien angehören, entgegengenommen hat. Als Notenbank eines Landes, das auf dem Boden der Goldwährung steht, ist sie verpflichtet, Gold zu festen Preisen von ausländischen Regierungen und Notenbanken zu kaufen und ihnen zu verkaufen. Jede einseitige Stellungnahme würde nicht nur den Prinzipien der Neutralität zuwiderlaufen, sondern auch die Festigkeit und das internationale Ansehen unserer Landeswährung beeinträchtigen. Hätte sich die Nationalbank im übrigen geweigert, von der Reichsbank Gold entgegenzunehmen, so würde sie damit lediglich riskiert haben, dass das deutsche Gold uns durch Notenbanken anderer Länder eingeliefert worden wäre.

Wir haben ferner darauf hingewiesen, dass von der deutschen Reichsbank auch mit ändern Staaten ähnliche Goldoperationen getätigt werden. Im besonderen ist festzustellen, dass die seinerseits vom britischen Rundfunk und nachher noch in einem Bulletin der britischen Botschaft in Madrid verbreitete Nachricht, wonach Schweden die Entgegennahme von deutschem Gold mit Rücksicht auf die Erklärung der Alliierten vom 5. Januar 1943 verweigere, den Tatsachen nicht entspricht. Das Direktorium hat sich in der Sache bei Herrn Gouverneur Rooth von der Schwedischen Reichsbank direkt erkundigt und von ihm die Antwort erhalten, dass für die deutsche Reichsbank weiterhin die Möglichkeit bestehe, Gold an die Schwedische Reichsbank zu verkaufen.

Zu verschiedenen Malen hat das Direktorium der Nationalbank Veranlassung genommen, die Goldoperationen mit Vertretern der Reichsbank zu besprechen; dabei wurde unserseits der Erwartung Ausdruck gegeben, dass die deutschen Goldverkäufe an die Schweiz keine weitere Zunahme erfahren sollen und dass Zahlungen an das Ausland, wo dies möglich sei, nicht über den Schweizerfranken, sondern durch direkte Goldremittierung nach dem betreffenden Land vollzogen würden. Mit Genugtuung haben wir nunmehr festgestellt, dass das Ausmass der deutschen Goldzessionen im zweiten Quartal dieses Jahres eine bemerkenswerte Abnahme erfahren hat. Von Herrn Reichsbank-Vizepräsident Puhl ist uns mündlich überdies die Versicherung abgegeben worden, dass es sich bei dem von der Reichsbank an uns verkauften Gold um Metall handle, das aus früherem Besitz der Reichsbank stamme. Damit decken sich auch unsere Wahrnehmungen hinsichtlich der Prägestempel der Goldbarren und der deutschen Prägung der Goldmünzen, die uns in letzter Zeit abgetreten worden sind.

V. Um uns auch über die juristische Seite des Problems Klarheit zu verschaffen, haben wir Herrn Dr. D. Schindler, Professor für Völkerrecht an der Universität Zürich, ersucht, uns seine Auffassungen in den Rechtsfragen bekannt zu geben, die durch die Warnungen der Alliierten mit Bezug auf den Goldverkehr zwischen den Neutralen und den Achsenmächten aufgeworfen werden. Wir beehren uns, Ihnen anbei ein Exemplar seines Gutachtens7 beizulegen, wobei wir Sie speziell auf seine Ausführungen unter Ziff. IV aufmerksam machen möchten. Auch Herr Prof. Dr. Schindler kommt dabei zum Schluss, dass die grundsätzliche Einstellung des Goldverkehrs mit der einen Partei unter Aufrechterhaltung des Goldverkehrs mit der ändern mit einer neutralen Wirtschaftspolitik kaum vereinbar sei. Man könne sich zwar auf den Standpunkt stellen, dass es im wirtschaftlichen Bereich überhaupt keine Neutralitätspflichten gebe. Was aber auch theoretisch zu Gunsten dieses Standpunktes vorgebracht werde, seine praktische Durchführung scheitere daran, dass er von den benachteiligten Kriegführenden nicht anerkannt werde.

Von besonderem Interesse scheint uns der Vorschlag von Herr Prof. Dr. Schindler zu sein, sich gegen den Vorwurf des bösgläubigen Erwerbs dadurch zu schützen, dass bei der Übernahme von Gold von Seiten der Achsenmächte eine ausdrückliche Erklärung verlangt werden könnte, des Inhalts, dass das betreffende Gold nicht im Widerspruch zu völkerrechtlichen Grundsätzen, insbesondere den in der Haager Landkriegsordnung enthaltenen Bestimmungen erworben wurde. Der Gedanke scheint uns zum mindesten einer eingehenden Prüfung wert, und wir möchten uns deshalb gestatten, Ihnen in diesem Zusammenhang die Frage vorzulegen, ob es sich nach Ihrer Auffassung politisch verantworten liesse, an die Reichsbank das Ansinnen zu stellen, uns bei ihren Goldzessionen derartige Erklärungen abzugeben.

Da es sich nicht nur um eine wirtschaftliche, sondern auch um eine eminent politische Angelegenheit handelt, wären wir Ihnen dankbar, wenn Sie nach Prüfung des Gutachtens Schindler die Frage in ihrer Gesamtheit im Bundesrat erneut zur Diskussion stellen würden und uns dessen Meinung alsdann bekannt geben wollten.