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Le Département politique aux Légations de Suisse1

En vue de vous orienter d’une façon plus ou moins complète sur la question de la conclusion de nouveaux traités d’arbitrage entre la Suisse et l’étranger, nous avons l’honneur de vous informer que, pour autant que des raison d’opportunité ne s’y opposeront pas, nous entreprendrons auprès des Gouvernements de tous les Etats avec lesquels nous entretenons des relations diplomatiques, des démarches analogues à celles qui ont été entreprises tout récemment à Londres par l’entremise de votre Légation2.

Ce faisant, nous ne faisons que passer à l’exécution du programme dont le Conseil fédéral a exposé les grandes lignes dans son Rapport aux Chambres fédérales, du 11 décembre 19193, concernant les traités internationaux d’arbitrage. Dans la règle, les pourparlers seront entamés par l’intermédiaire de nos représentants diplomatiques à l’étranger. Toutefois, pour les Etats auprès desquels nous n’avons pas de représentants diplomatiques, nous nous mettrons directement en rapport avec leur Légation à Berne.

Les Etats qui entrent en ligne de compte dans ce domaine peuvent être répartis en quatre catégories.

Dans la première figurent les Etats qui ont adhéré au second protocole de la Cour permanente de Justice internationale et paraissent disposés à le ratifier. Si ces Etats ratifient le protocole en question, la conclusion d’un traité d’arbitrage entre eux et la Suisse s’avérera superflue. Ils auront, en effet, reconnu comme obligatoire, pour une durée déterminée ou indéterminée, de plein droit et sans convention spéciale, la juridiction de la Cour permanente de Justice conformément à l’art. 36, paragraphe 2, de la Cour. Ils se trouveront donc, vis-à-vis de la Suisse, qui a signé et ratifié le protocole de la clause facultative, dans la même situation que s’ils avaient conclu avec elle un traité d’arbitrage. «Ni l’un ni l’autre des protocoles», exposait le Conseil fédéral dans son message du 1er mars4, «ne revêtent la forme extérieure d’un traité; ils constituent néanmoins, quant au fond, de véritables conventions, qui n’engendrent des droits et des obligations que pour les Etats signataires. L’adoption du Statut implique pour les Etats la reconnaissance de la compétence de la Cour permanente de Justice dans tous les cas qui relèvent, en vertu de traités, de la juridiction de la Société des Nations. Quant à la ratification du protocole des compétences, elle donnera naissance à des rapports juridiques tout à fait semblables à ceux qui s’établissent sous l’empire d’un traité d’arbitrage collectif».

Jusqu’à présent, aucun Etat, à part la Suisse, n’a ratifié le second protocole. Nous présumons néanmoins que les Etats qui l’ont déjà signé, comme le Portugal, le Danemark, l’Uruguay, le Luxembourg, finiront par le ratifier. Nous nous attendons même à ce que les Etats comme la Hollande, la Suède et la Norvège le signeront et le ratifieront également. Si ces prévisions se réalisent, la question de la conclusion d’un traité d’arbitrage avec ces Etats ne se posera pas.

La deuxième catégorie comprend les Etats qui ont observé jusqu’ici une attitude réservée ou négative à l’endroit du second protocole et avec lesquels nous nous trouvons ou nous nous sommes déjà trouvés liés par un traité d’arbitrage. Ces Etats sont la Grande-Bretagne, la France, l’Italie, l’Autriche, l’Espagne, la Belgique et les Etats-Unis.

Les démarches que nous avons déjà entreprises auprès des Gouvernements britannique, français et italien sont identiques quant au fond. Elles auraient même été absolument identiques quant à la forme, si nous n’avions pas cru devoir tenir compte du fait que l’Italie s’est toujours montrée assez favorable à l’idée de l’arbitrage obligatoire et envisager, en termes discrets, la possibilité d’une adhésion de l’Italie au deuxième protocole de la Cour internationale.

Les suggestions que nous avons présentées à l’Autriche se rapprochent beaucoup de celles dont nous avons saisi le Gouvernement italien. Elles en diffèrent en ce sens qu’elles ont été faites sous une forme plus atténuée, disons plus générale. Le fond reste néanmoins le même.

L’Espagne, elle, n’a pas encore eu officiellement connaissance de la nouvelle politique que le Conseil fédéral se proposait, avec l’approbation des Chambres, d’inaugurer en matière d’arbitrage. Cependant, et encore que le traité d’arbitrage que nous avons conclu avec elle n’arrivera à terme que le 14 avril 1924 et pourra être renouvelé de cinq en cinq ans, nous ne manquerons pas de lui demander incessamment si elle serait disposée à conclure avec la Suisse un nouveau traité d’arbitrage destiné à remplacer le traité qui est actuellement en vigueur et ne s’inspire pas encore, comme il est naturel, des principes que nous voudrions voir consacrer en matière d’arbitrage.

La même observation s’impose pour la Belgique. Il est également dans nos intentions de lui proposer de substituer une convention à tendances plus modernes au traité que nous avons conclu avec elle et qui, depuis 1914, est dénonçable en tout temps moyennant avis donné un an à l’avance.

En ce qui concerne les Etats-Unis d’Amérique, nous avons dû, par contre, adopter une attitude beaucoup plus prudente. Le Gouvernement de Washington nous avait bien fait connaître, en 1919, qu’il prendrait connaissance avec intérêt des suggestions que la Suisse pourrait lui présenter au sujet de la conclusion d’un nouveau traité concernant la solution arbitrale des conflits. Mais, comme nous l’écrivions récemment à notre Légation à Washington5, tant d’événements d’une importance capitale se sont produits depuis lors dans ce pays que nous en sommes réduits à des conjectures sur les conceptions qu’on partage actuellement à la Maison Blanche en matière d’arbitrage. Avant d’entamer quelle discussion que ce soit à cet égard avec le Gouvernement américain, il nous a paru, dès lors, nécessaire de jeter un coup de sonde sur ce terrain encore mouvant de la politique américaine. La Légation de Suisse à Washington se chargera de ce soin.

A la troisième catégorie d’Etats dont nous avons à nous occuper appartiennent les Etats avec lesquels nous n’avons jamais conclu de traités d’arbitrage et qui n’ont pas encore manifesté, du moins à notre connaissance, un désir quelconque de figurer parmi les Etats ayant ratifié le protocole relatif à l’article 36, alinéa 2, du statut de la Cour internationale de Justice.

Il convient de mentionner ici la Roumanie, le Royaume des Serbes, Croates et Slovènes, la Tchécoslovaquie, la Pologne, la Grèce, le Japon, la Chine, le Brésil, la République Argentine, le Chili et le Paraguay. Comme nous l’avons déjà fait pour la Grande-Bretagne, l’Italie et la France, nous aurons soin de nous enquérir auprès de ces Etats s’ils seraient disposés à conclure avec la Suisse un traité d’arbitrage qui s’inspirerait des principes exposés par le Conseil fédéral dans les deux messages aux Chambres fédérales, des 11 décembre 1919 et 1er mars 1921.

Reste enfin une quatrième et dernière catégorie d’Etats. C’est celle des Etats qui non seulement ne font pas partie de la Société des Nations, mais encore ne pourraient pas, commes les Etats-Unis d’Amérique, adhérer aux deux protocoles de la Cour permanente de Justice. Dans cette catégorie ne rentre actuellement pour nous que l’Allemagne.

Le Gouvernement allemand nous a déjà fait connaître son désir de conclure avec la Suisse un traité d’arbitrage dont le champ d’application serait plus étendu et dont les principes seraient plus libéraux que ce ne fut généralement le cas jusqu’ici pour les conventions d’arbitrage. Il nous a remis à cet effet un aidemémoire que nous étudions en ce moment et auquel nous pensons pouvoir répondre affirmativement dans un avenir rapproché.