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La Division des Affaires étrangères du Département politique aux Légations de Suisse à Paris, Londres et Washington1

Au nombre des mesures financières prises par les Autorités fédérales au cours des négociations avec les Alliés figure l’Arrêté du 2 mars 1945 interdisant l’importation, l’exportation et le commerce des billets de banque étrangers2. Nous avons l’honneur d’esquisser ci-dessous, dans leurs grandes lignes, quelques-unes des questions que soulève l’application de cet arrêté.

1. Historique: A la fin de 1943, déjà, le Département Politique s’est occupé de la réglementation du trafic des billets de banque étrangers qu’il savait déplaire aux Gouvernements de Londres, Paris et Washington. En février 1944, il avait mis au point un projet d’arrêté qui prévoyait une interdiction de l’importation et de l’exportation et envisageait de soumettre le commerce en Suisse à concession3. Il était entendu, à l’époque, que certaines banques spécialement désignées pourraient continuer de vendre et acheter des billets à condition de souscrire un engagement à l’égard de la Banque Nationale - organe de contrôle - stipulant les conditions auxquelles devraient s’opérer ces achats et ces ventes.

Au printemps 1944, lors des pourparlers de Lisbonne sur le Warning allié, la question du trafic des billets a fait l’objet de vives critiques de la part des délégués américains et britanniques qui ont insisté pour que tout commerce de billets dollars et livres sterling fût arrêté en considération des dispositions réglant l’importation et l’exportation de ces billets dans les pays d’origine4. Les délégués suisses ont relevé, alors, que ce n’était pas tant le commerce de ces devises qu’il faudrait juguler, étant donné ses proportions relativement modestes, mais bien plutôt le trafic en billets français qui, lui, portait sur d’énormes montants dont l’origine n’était que trop apparente. La réaction alliée fut plutôt réservée sur ce point. En effet, à l’époque, les Anglo-américains n’avaient aucun intérêt à la suspension de ce trafic-là dont ils étaient les premiers à bénéficier puisque c’était en Suisse qu’ils se procuraient les francs français au moyen desquels ils finançaient l’activité de la Résistance française.

Quoi qu’il en soit, en automne 1944, l’Association des banquiers dans ses recommandations des 19/30 septembre, invita ses membres à cesser tout trafic en billets dollars et livres sterling et à réduire le commerce des billets français aux besoins normaux de la clientèle5.

En novembre, la France, définitivement libérée, fit à son tour une démarche expresse tendant à la suspension du trafic des billets français6.

Peu après, nous reprîmes nos projets7, décidés cette fois-ci à limiter l’interdiction d’importation, d’exportation et de commerce aux seuls billets des belligérants alliés, y compris l’Italie. A ce moment-là, celle-ci se trouvant dans la même situation que la France quelques mois plus tôt, ne laissa pas de nous faire entendre qu’elle préférerait qu’on ne frappât pas la lire d’interdit, le marché suisse étant utilisé au ravitaillement en billets italiens du mouvement de Résistance en Italie septentrionale.

Pour bien saisir la tactique que nous avons suivie, laquelle peut paraître fortement inspirée du souci de répondre aux seuls désirs de l’étranger, il ne faut pas oublier que, du point de vue suisse, nous n’avions pas d’intérêt prépondérant à intervenir dans le domaine du trafic des billets étrangers. Si nous étions néanmoins prêts à le faire, c’était surtout pour créer, dans nos rapports avec l’étranger, un climat favorable à nos négociations futures, raison qui explique la façon dont nous avons procédé.

Quelque peu lassés par ces atermoiements, nous nous sommes résolus, en fin de compte, à mettre au point un arrêté portant interdiction d’importation et d’exportation de tous les billets étrangers et laissant la porte ouverte à un certain commerce qui serait soumis à concession. La Banque Nationale s’étant montrée très opposée à cette dernière tolérance, elle fut abandonnée par la suite.

Loin d’être dans l’intérêt immédiat de la Suisse, les mesures projetées entraînaient plutôt certains désagréments que nous avons tenu à exposer aux représentants anglais et américains à Berne. En effet, il existe en Suisse de nombreuses personnes qui possèdent des billets de bonne foi, billets qu’elles ont acquis au cours de la guerre pour «répartir leurs risques» et afin de jouir de disponibilités facilement réalisables en cas d’évacuation dans l’hypothèse où la Suisse serait entraînée dans la guerre. En outre, la plupart des réfugiés ayant trouvé asile en Suisse y sont venus avec des liasses de billets seul vestige, souvent, des biens et de la fortune qu’ils possédaient et qu’ils ont dû abandonner dans des circonstances parfois tragiques. Or, en décrétant une interdiction totale du trafic des billets, on réduit la valeur de ceux-ci à presque rien ce qui dévalorise du même coup les montants détenus par ces porteurs de bonne foi et ces réfugiés.

C’est pourquoi, soucieux de sauvegarder leurs intérêts, avons-nous cherché à obtenir des Autorités américaines, britanniques et françaises qu’elles nous donnent certaines assurances comme quoi les avoirs en billets de ces gens pourraient être monnayés auprès des banques centrales des pays d’origine des billets, solution qui eût permis d’éviter les pertes inéluctables que provoqueraient les mesures suisses projetées.

Nos premières ouvertures n’ont pas rencontré beaucoup de compréhension bien qu’elles fussent, en fait, parfaitement justifiées si l’on songe que ce n’est qu’en mars 1942 que les Autorités américaines ont interdit l’importation et l’exportation des billets dollars, que les porteurs de billets sterling n’ont eu que 24 heures, à fin août 1940, pour renvoyer leurs billets à la Bank of England, et que la France a interdit l’exportation de ses billets le 9 septembre 1939, époque à laquelle les échanges franco-suisses étaient tels que, certainement, de gros montants en billets français devaient circuler dans notre pays.

Là-dessus sont intervenues les négociations de Berne au cours desquelles les Alliés, les Français surtout, ont de nouveau insisté sur l’introduction d’un arrêté sur les billets, demande à laquelle il a été fait droit puisqu’aussi bien le principe de ces mesures était déjà admis par la Suisse depuis des semaines, voire des mois. C’est ainsi que le 2 mars, le Conseil fédéral a pris la décision que vous savez.

2. Conséquences de l’arrêté. Cette décision est radicale en ce sens que, pour répondre au vœu des Français, l’interdiction d’importation, d’exportation et de commerce introduite par l’arrêté est absolue. Tout au plus a-t-on admis une tolérance de fait en matière d’importation et d’exportation pour créer une certaine souplesse dans le trafic des voyageurs et des frontaliers. La tolérance équivaut à 50 Fr. suisses exprimés en billets étrangers qui peuvent être introduits ou emportés sans entraîner de sanctions. Les équivalences ont été fixées par l’Administration des Finances qui a appliqué un barème assez large. C’est ainsi que la tolérance est de 5500 FF, 12 500 lires, 10£, 25$, etc.